Připomeňme si kauzu Opencard. Rád bych upozornil, že tato kauza má dvě větve. V první větvi byli stíháni odpovědní úředníci, kteří zpracovávali zadávací dokumentaci. Ve druhé pak bylo vedeno a doposud i vedeno je stíhání proti radním. Tuto kauzu zmiňuji ne proto, že je mediálně známá, ale proto, že zde jde o to, jak funkcionáři hlasovali na zastupitelstvu. Není to případ nějakého úplatku nebo citlivých zakázek. Skutek, pro který byla podána obžaloba, spočívá ve výkonu funkce, tj. hlasování v radě. Asi víte z médií, že vrchní soud prvostupňový rozsudek zrušil, v dalším projednávání pak vypadl z řízení pan docent Svoboda, protože nebyl znovu vydán Poslaneckou sněmovnou.
Nárůst trestně stíhaných zastupitelů v posledních letech
Proč se vlastně toto téma stává tak aktuálním? Ze získaných dat vyplývá, že z celkového množství asi 60 000 zastupitelů bylo v letech 1995 až 2014 zaznamenáno trestní stíhání proti 266 zastupitelům. To je sice zlomek procenta, ale je zajímavé, že z tohoto množství 266 zastupitelů připadá více než polovina na roky 2013 a 2014. Je zřejmé, že téma je čerstvé.
Důsledky trestních stíhání jsou samozřejmě katastrofální. Zkušenost pro osoby, které jsou trestně stíhané, není nikterak příjemná, nejsou to žádní kriminálníci, ale zpravidla dobře situované osoby. Ve chvíli, kdy se o nich do novin napíše, že jsou trestně stíhané, jsou napořád považováni za zloděje, i když později dojde ke zproštění.
Díky spolupráci s obcemi se setkáváme s dotazy od starostů, zejména malých obcí, kteří nemají aparát, jako velké městské části. Nerozumí právním konstrukcím a mají tendenci se odpovědnosti zbavit, což se projevuje tak, že si nechávají zpracovat znalecké posudky na řadu transakcí. Byl jsem například dotazován, zda je potřeba nechat si vypracovat znalecký posudek na to, kolik stojí traktor. Samozřejmě že nikoli, je potřeba zachovat si selský rozum.
Pokud proběhne nezákonné trestní stíhání, je zde možnost náhrady újmy podle zákona č. 82/1998 Sb., avšak málo kdy se tato újma pak uplatňuje jako regres proti konkrétním odpovědným osobám.
Povinnosti a odpovědnost za nakládání s majetkem obcí
Odpovědnost za nakládání s majetkem je dvojího druhu. Jednak je to odpovědnost za škodu soukromoprávní, kde obecně postačí zavinění z nedbalosti. U trestní odpovědnosti se vyžaduje zavinění ve formě úmyslu s výjimkou trestných činů nedbalostních. Právě subjektivní stránka trestného činu je často klíčovou záležitostí, neboť souvisí s vnitřním stavem vědomí při výkonu funkce zastupitele či radního. Pro občanskoprávní odpovědnost za škodu se lze pojistit, kdy tato pojistka se pak vztahuje na škodu způsobenou nesprávným výkonem funkce. Pokud se ale překlopíme do trestního práva, na tyto případy mají pojistky obvykle výluky.
Povinnosti zastupitelů, radních či úředníků jsou po právním řádu rozesety – ať už se jedná o zákon o obcích či o střetu zájmů. Pravidla jsou dále utvářena též judikaturou. Ústavní soud v nálezu pod sp. zn. IV. ÚS 1167/2011 predikoval, že při nakládání s veřejným majetkem by veřejnoprávní korporace měla ke všem zájemcům o veřejný majetek přistupovat rovně, nediskriminačně.
Tematicky se tento judikát týká Městské části Praha 5. Městská část chtěla privatizovat bytový dům, přičemž po několika jednáních byl vyhlášen záměr, do nějž se přihlásila akciová společnost a sdružení obyvatel daného domu. Městská část opakovaně měnila zadávací podmínky, docházelo i k přidávání podmínek, které byly později soudem shledány diskriminačními. Konkrétně šlo o povinnost složit kauci asi ve výši 5 milionů korun, což Ústavní soud shledal naprosto nedůvodným požadavkem. Jak čas plynul, nakonec se podařilo uzavřít smlouvu s akciovou společností. Nájemci smlouvu napadli u obecného soudu. Soudy, včetně Nejvyššího, rozhodly, že nájemci nemají aktivní legitimaci k tomu, aby se domáhali neplatnosti dané smlouvy. Za pravdu jim dal až Ústavní soud, který řekl, že je svaté právo každé obce vybrat si kontrahenta, avšak pokud jednání cíleně směřuje k vyloučení některého kontrahenta a toto jednání je diskriminační, pak toto právo nepožívá ochrany a je v rozporu s dobrými mravy. Smlouva tak byla shledána neplatnou.
Nejvyšší soud judikoval též ohledně subjektivní stránky trestného činu. U obcí, městských částí, zastupitelů či radních se dovozuje jakási povinnost pečovat o majetek s péčí řádného hospodáře. Tato povinnost pochází z oblasti soukromého práva, a to obchodních korporací, kde je s péčí řádného hospodáře povinen jednat každý statutární orgán.
Rozdíl mezi obchodní korporací a obcí je ten, že jediným účelem obchodní korporace je tvorba zisku. Oproti tomu obce, kraje, městské části mají řadu dalších povinností a jejich primárním účelem není tvorba zisku. Povinnost pečovat o majetek s péčí řádného hospodáře je tak modifikována. Na druhou stranu péče řádného hospodáře se promítá do ust. § 38 zákona o obcích, který říká, jakým způsobem se má s majetkem nakládat. Součástí péče řádného hospodáře je povinnost posoudit, zda mám na to, funkci vykonávat, zda disponuji potřebnými znalostmi, odborností. Pokud znalost nemám, je zde povinnost neznalost odstranit, tj. odbornost si opatřit.
V rozhodnutí senátu 5 Tdo byli obžalováni pan starosta, místostarostka a účetní obce. Všichni byli odsouzeni, až Nejvyšší soud se jich zastal. Šlo o případ, kdy obec získala od Ministerstva pro místní rozvoj dotaci na výstavbu domků, kde měli bydlet budoucí nájemníci nemovitostí. Část výstavby byla financována dotací, část financovali budoucí obyvatelé. Poté, co se domky dostavěly, proběhla kolaudace a začalo se řešit uspořádání vlastnictví k nemovité věci. Strany na začátku uzavřely smlouvu o sdružení, kde si stanovily pravidla, kdo bude vlastníkem. Pro účely vypořádání vlastnických vztahů si obec najala advokáta, který poskytoval právní poradenství v průběhu celé transakce. Tento advokát navrhl řešení, že se uzavřou dohody o narovnání mezi obcí a budoucími obyvateli domů, přitom předmětem narovnání bylo, že obec bude čtvrtinovým vlastníkem domu a ostatní obyvatelé tříčtvrtinovým. Dohody byly schváleny a vloženy do katastru nemovitostí, spoluvlastnické právo obce a ostatních obyvatel bylo zapsáno.
Následovalo rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj o tom, že se dotace má vrátit, a to proto, že podle dotačních podmínek nesmí být předmět dotace po dobu 20 let převedeno na jiné osoby, což mělo být podle ministerstva uzavřením dohody o narovnání porušeno. Na základě toho byla podána obžaloba na starostu, místostarostku a účetní, řízení skončilo podmíněnými odsuzujícími tresty a rozsudkem o náhradě škody.
Nejvyšší soud se obžalovaných zastal a rozsudky zrušil. Konstatoval, že za situace, kdy se laické osoby spolehly na advokáta, přičemž neměly důvod pochybovat o tom, že jeho rady jsou správné, pak v takovém případě u nich nelze dovodit subjektivní stránku trestného činu, tj. zavinění ani ve formě úmyslu ani nedbalosti. Zastupitelé si tedy podle názoru Nejvyššího soudu odbornost opatřili a svou povinnost péče řádného hospodáře splnili. Paní místostarostka byla stíhána mimo jiné za to, že nechala advokátovi proplatit faktury za právní služby, a to ve větší výši, než kolik bylo schváleno zastupitelstvem. I tady Nejvyšší soud konstatoval, že nedošlo ke vzniku škodu, což bylo předpokladem naplnění skutkové podstaty. Vznik škody by podle Nejvyššího soudu bylo možné dovozovat v případě, že by právní služby nebyly poskytnuty. Zde ale poskytnuty byly, jen došlo k překročení rozpočtových pravidel. Nelze tu tedy proto dovozovat vznik škody tak, jak ji má na mysli trestní právo.
Péče řádného hospodáře je promítnuta do zákona o obcích. Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy, vzniká zde také případně právo na náhradu škody či vydání bezdůvodného obohacení.
K převodům obecního majetku
Ust. § 39 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, pak říká, za jakých podmínek lze majetek z vlastnictví obce převádět. Občas se mě starostové ptají, že mají podezření, že jejich předchůdce způsobil obci škodu a oni neví, co s tím mají dělat, zda to mají řešit. Tato otázka je ale vyřešena už odbornou literaturou, neboť i neuplatnění nároku na náhradu škody a tím například i promlčení práva může samo o sobě představovat trestněprávní následek a trestněprávní jednání té osoby, která byla povinna nárok na náhradu škody uplatnit.
Pokud jde o převody majetku podle § 39 zákona o obcích, je jasné, že obec má určitá pravidla pro nakládání s majetkem. U vybraných právních jednání musí obec zveřejnit záměr zcizit nebo prodat majetek. Pokud dochází ke zcizení majetku obce, musí to být za cenu v místě a čase obvyklou. Pokud dochází ke zcizení za jinou cenu, musí být odůvodněna.
Zákon také přesně stanoví, která právní jednání má schvalovat určitý orgán obce. Záměr samotný obec nezavazuje právní jednání učinit. Jde spíše jen o avízo, že obec chce smlouvu uzavřít. Finální rozhodnutí, zda bude uzavřena a transakce realizována, náleží už konkrétnímu orgánu, typicky zastupitelstvu. Pokud se záměr nerealizuje a smlouva není uzavřena, nelze z toho dovozovat předsmluvní odpovědnost. Jiná situace by nastala, pokud by smlouvu schválilo zastupitelstvo, načež by ji měl podepsat starosta, ale než by jí podepsal, zastupitelstvo by smlouvu revokovalo. Tehdy by o předsmluvní odpovědnost jistě šlo, protože kontrahent už by v té době mohl důvodně předpokládat, že smlouva bude uzavřena.
Sankcí za nedodržení některého z pravidel je absolutní neplatnost. Podle zákona o obcích je absolutní neplatností sankcionováno i takové právní jednání, kdy má obec zcizovat majetek za cenu časově a místně obvyklou, ale neučiní tak a neodůvodní odchylku. Tuto otázku by zřejmě posuzoval soud. Nicméně absolutní neplatnost je daná ex officio, nemusí ji vyslovit soud.
Pokud jde o odchylku od místně a časově obvyklé ceny, tuto lze odůvodnit tím, že odchylka je v zájmu obce a jsou jí plněny jiné úkoly, které obec má. Například máme situaci, kdy v obci jsou ploty, které ohraničují pozemky jinak, než jak jsou uvedeny v katastru, hranice pozemků historicky neodpovídají. Všichni majitelé pozemků se dohodnou, že v katastru udělají změny tak, aby byl v souladu se situací v terénu. Pak může obec odůvodnit, že nebude za stavební pozemek požadovat 1000 Kč/m2, protože zde je zájem na tom, aby hranice byly správně zakresleny v katastru.
Například v obci Lipno nad Vltavou proběhl případ proti starostovi, kdy obec koupila restituční nároky ve svém katastru. Tyto restituční nároky na pozemky směňovala se soukromými investory, došlo ke změně územního plánu, načež soukromí investoři mohli vystavit rekreační objekty. Obec tím získala například kontrolu nad přístupem k jezeru, mohla dokončit cyklostezku mezi ní a obcí Frymburk nad Vltavou. Za to byl starosta stíhán, protože orgány činné v trestním řízení dogmaticky porovnávaly, že obec měla získat víc peněz. Soud však věc posoudil komplexně a dospěl k závěru, že obec tím naopak získala. Nelze se pouze zaměřovat na ekonomický profit.
Často se setkávám s problémem zadávání znaleckých posudků ze strany obcí. Obec zadá znalci „oceňte mi tuto nemovitost tržní hodnotou“. Tržní hodnota ale není zákonný pojem. Cena obvyklá se stanoví porovnáním. Ve znaleckém posudku by měly být porovnány podobné předměty z realitních serverů apod. Je-li posudek zpracováván na cenu tzv. vyhláškovou, ta není cenou obvyklou. Už ze zadání znalci by tedy mělo být jasně vymezeno, že chceme cenu obvyklou.
Po schválení příslušným orgánem by měla být ve smlouvě uvedena doložka. Neuvedení doložky absolutní neplatnost smlouvy nevyvolává, neschválení smlouvy však ano. Je otázka, zda se absolutní neplatnost vztahuje na všechna jednání, která má schvalovat zastupitelstvo, tzn. nejen na ta, která jsou zastupitelstvu vyhrazena ze zákona, nebo i na ta jednání, která si zastupitelstvo vyhradí svým usnesením. V souladu s judikaturou Nejvyššího soudu bylo dovozeno, že i pokud si zastupitelstvo nějaké jednání vyhradí a v rozporu s tímto vyhrazením majetkoprávní operaci neschválí, pak i v takovém případě může být absolutní neplatnost dovozována. Zastupitelstvo si může schvalování nějakého majetkoprávního jednání vyhradit i ne přímo usnesením, ale i tak, že si vyhradí, že schvaluje určitou smlouvu, přičemž má-li se následně ke smlouvě uzavřít dodatek, pak i tento dodatek by mělo schválit zastupitelstvo, nikoli sám starosta.
Povinnosti zastupitelů jsou rozesety ve více právních předpisech. Ze zákona o střetu zájmů pro starosty vyplývá povinnost loajality, tzn. zastupitel by měl vždy upřednostňovat zájem obce nad zájmem vlastním či zájmem jiných soukromých osob. Je-li pochybnost o možnosti střetu zájmů, je povinen tuto okolnost sdělit před hlasováním. Nevylučuje ho to ale z hlasování o dané otázce, neboť svou povinnost splní tím, že potenciální střet zájmů oznámí. Jeho povinnost vyplývá i ze samotného slibu, který je nejen slavnostním aktem, ale ve svém znění obsahuje i slib, že bude vykonávat funkci v zájmu obce, města, městyse apod.
Trestněprávní aspekty
Trestní právo by mělo být uplatňováno jako ultima ratio, tedy jako nejzazší prostředek trestněprávní represe. Je zde zásada zákonnosti, podle níž lze stíhat jen ta jednání, která jsou označena jako trestný čin a vykazují všechny znaky skutkové podstaty konkrétního trestného činu. Na toto se někdy zapomíná. Například při porušení povinnosti při správě cizího majetku se pozapomíná na to, že by měla vzniknout škoda jako následek protiprávního jednání. Příkladem je shora citovaná starostka, která proplácela advokátovi faktury ve vyšší částce, než schválilo zastupitelstvo. Nepochybně porušila nějaké rozpočtové pravidlo a možná překročila schválení zastupitelstvem. Nicméně jestliže obec získala protiplnění v podobě služeb advokáta, nedošlo zde ke vzniku škody a tedy ani k naplnění skutkové podstaty trestného činu.
Je otázkou, zda lze stíhat celé zastupitelstvo, potažmo jen ty zastupitele, kteří hlasovali pro. Příkladem je případ města Český Krumlov, kdy se zastupitelé v rámci obhajoby hájili, že pokud budou trestně stíháni za to, jak hlasují na zastupitelstvu, bude to paralyzovat územní samosprávu. Ústavní soud k tomu konstatoval, že dopady do výkonu samosprávy mohou nastat, nicméně na rozdíl od poslanců a senátorů nejsou zastupitelé územních samospráv chráněni imunitou ani indemnitou, a tak se na ně pohlíží jako na jakékoli jiné fyzické osoby. Pokud tedy v hlasování lze spatřovat trestně-relevantní následek, lze zastupitele stíhat. V Českém Krumlově šlo o to, že zastupitelé odhlasovali, že město bude hradit právní služby starostovi, který byl trestně stíhán v jiné věci. Na první pohled se to může zdát jako špatné jednání, nicméně šlo o to, že pokud by byl starosta odsouzen za spáchání trestného činu, musela by obec vracet dotaci. Dobrý výsledek trestního řízení proti starostovi tedy byl v zájmu obce, pročež nakonec byli zastupitelé obžaloby zproštěni.
Nejvyšší soud dovodil, že je přípustné stíhat pro nějakou otázku všechny zastupitele. Je otázkou, zda bude možné stíhat zastupitele či radní za situace, kdy ze záznamu o hlasování nebude zřejmé, kdo jak hlasoval a při výpovědi na policii všichni ztratí paměť nebo odmítnou vypovídat. Pak policie nedovodí, kdo hlasoval pro a koho může trestně stíhat.
Dalším případem je Statutární město Liberec, kde zastupitelé projednávali prodej obecních pozemků za částku 1 500 000 Kč. Na jednání zastupitelstva vystoupili opoziční zastupitelé s konkrétními skutečnostmi zpochybňující závěr, že cena je stanovena správně. I přesto byl prodej schválen. Ještě v rámci přípravného řízení se věc dostala k Nejvyššímu soudu, který dovodil tzv. princip individuální odpovědnosti za kolektiv. Tj. za situace, kdy na jednání zastupitelstva byly předneseny konkrétní argumenty a dokumenty, z nichž vyplývalo, že prodejní cena pozemků je možná stanovena chybně, a i přesto zastupitelé rozhodli o prodeji, pak všichni, kteří hlasovali pro prodej a pominuli skutečnosti, které byly známy před hlasováním, se mohli dopustit trestného činu porušení povinnosti při správě cizího majetku, a to buď ve formě úmyslu nebo i nedbalosti. V rámci obhajoby bylo namítáno, že jediný sám zastupitel přece nemůže docílit schválení prodeje, neboť je k tomu potřeba nadpoloviční většina hlasů. Nejvyšší soud ale dovodil, že každé hlasování je dílkem k tomu, aby bylo dosaženo trestněprávního následku, tedy každý zastupitel, který hlasuje pro usnesení, může být trestně odpovědný.
Diskuze k článku ()