Úvodem bychom si totiž mohli položit otázku, zda je správní trestání více součástí veřejné správy, která za účelem naplňování svých cílů a úkolů musí také trestat, nebo zda správní trestání není ani tak spojené s výkonem veřejné správy, spíše jako s trestáním samotným a zda trestání namísto orgánů činných v trestním řízení není z určitých objektivních a subjektivních důvodů svěřeno právě správním orgánům. Jsem toho názoru, že se přesouváme do situace, kdy nejde ani tak o výkon veřejné správy, nýbrž spíše o trestání samotné, které realizují správní orgány, neboť je to především rychlejší, efektivnější, levnější a je zaručena věcná specializace.
Co ale vlastně je správní trestání a k čemu je dobré?
Judikatura, zejména Nejvyššího správního soudu, jednoznačně dokládá, že u správního trestání převažuje druhé citované pojetí, zaměřené spíše na trestání jako takové. Například: „Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy.“ (sp. zn. 6 A 126/2002). Další judikát uvádí, že: „Trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy jako trestných činů“ (sp. zn. 8 As 17/2007). Třetí judikát konstatuje, že: „Kategorie správních deliktů je kategorií trestního práva v širším slova smyslu, tudíž se pro všechny správní delikty…“ (7 Afs 27/2008). Ve všech je zdůrazňována návaznost správního trestání na trestání soudní. Judikatura správních soudů, zjednodušeně řečeno, vychází z toho, že správní a soudní trestání jsou dvě větve, avšak téhož stromu, který má společný kmen a kořeny.
Dne 1. 7. 2017 nabyla účinnosti nová právní úprava. Zastavme se u toho, jak vypadala právní úprava dosavadní a proč došlo k tomu, že zákonodárce přistoupil na změnu. Bylo zažito, že správní delikty, coby předpoklad pro správní trestání, byly členěny na dvě kategorie – přestupky (pro které obvykle platilo, že se jich dopouští toliko nepodnikající fyzické osoby s tím, že byly založeny na zavinění), a dále jiné správní delikty (kdy plejáda možných pachatelů byla mnohem širší; dále se členily do dalších kategorií, například disciplinární, pořádkové delikty, jiné správní delikty fyzických osob, smíšené správní delikty, které v sobě směšovaly správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob). Je patrné, že bylo velké množství jednotlivých typů a druhů správních deliktů, čemuž odpovídala odlišná hmotněprávní a často i procesní úprava. Systém vyvolával celou řadu problémů, čehož si zákonodárce byl vědom. Dosavadní právní úprava byla značně roztříštěná, často na sebe nenavazovala, byla ovládána pověstným resortismem, kdy si různé oblasti držely své lhůty a sankce. Právní úprava nebyla často dostatečná a celou řadu otázek nechávala bez povšimnutí. Nebyly rovněž jasné vzájemné vztahy mezi přestupky a disciplinárními delikty, přestupky a dalšími delikty. Praxe na to ale musela reagovat. Často se proto užívala analogie, která ale nemohla vyřešit všechny problémy, neboť užít analogii lze, ale pouze v omezeném rozsahu, typicky ve prospěch obviněného účastníka řízení.
K této složité situaci připojme, že máme celou řadu požadavků vyplývajících z Listiny základních práv a svobod a z mezinárodního práva. Problematika správních deliktů a správního trestání je podřaditelná pod pojem trestního obvinění dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který zavádí právo na spravedlivý proces.
Reforma/rekodifikace správního trestání
Celá reforma či rekodifikace je založena třemi zákony:
- zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
- zákon č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích
- zákon č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, účinný od 1. 7. 2017
Prvé dva byly přijaty krátce po sobě, třetí byl přijat „na poslední chvíli“. Triáda právních předpisů vytváří novou právní úpravu správního trestání. Pokud jde o zákon č. 250/2016 Sb., jistě se budeme setkávat s pojmem „(nový) přestupkový zákon“. Tento pojem je ale poněkud nepřesný, protože zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich neobsahuje žádnou skutkovou podstatu přestupku, a proto není o přestupcích. Pokud jsme byli zvyklí, že zákon č. 200/1990 Sb. obsahoval ve zvláštní části několik skutkových podstat přestupků, nyní již tomu tak není.
Zákonodárce postupně ze zvláštní části původního přestupkového zákona vypouštěl jednotlivé skutkové podstaty a přesouval je do zvláštních zákonů, se kterými věcně souvisely. Ukázalo se ale, že některé skutkové podstaty jsou tak obecné, že je do zvláštního zákona přesunout nelze. Proto se přijal zákon č. 251/2016 Sb., který obsahuje jen některé přestupky, jak vyplývá i jeho názvu. Z hlediska aplikační praxe bude třeba zkoumat, zda se některé přestupky přesunuly a kam, tedy zda do zákona č. 251/2016 Sb. nebo do jiného zákona, s nímž by mohly po věcné stránce souviset.
Třetí přijatý zákon je souhrnný změnový zákon. Jedná se o jednu z největších novel, když tento zákon novelizoval více než 250 zákonů, které v České republice upravovaly správní trestání. Zákon v sobě zároveň obsahuje do určité míry nenápadnou novelu správního řádu, která zčásti s reformou souvisela, ale také obsahovala ustanovení, která s novelou správního trestání nesouvisela. Význam změnového zákona spočívá v tom, že je ukázkou toho, jak vypadá správní právo trestní a kde je všude obsaženo.
Co je přestupek?
Přestupek je klíčovým pojmem celé rekodifikace. Definici poskytuje § 5 nového přestupkového zákona: Přestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.
Při srovnání s původní definicí si lze všimnout, že již neobsahuje zavinění. To zůstává jako základní znak, bylo ale přesunuto do jiných ustanovení v souvislosti s tím, jak narostlo množství potenciálních pachatelů, neboť ne u všech je zavinění pojmovým znakem. Nadále zůstávají znaky formální i materiální. Pro spáchání přestupku musí dojít k naplnění znaků daných zákonem (tj. formální stránka) a současně musí být dané jednání či opomenutí společensky škodlivé (tj. materiální stránka). Určitým problémem může být, že dříve byl na formálním a materiálním pojetí založen i trestní zákoník, který to ale do určité míry posléze opustil, byť to podle mého názoru stále platí v důsledku subsidiarity trestní represe.
Co konkrétně přestupkem je a není, upravuje zvláštní zákon ve znění změnového zákona. Zavinění zůstává u případů, kdy je pachatelem obvykle nepodnikající fyzická osoba. V důsledku toho můžeme rozlišovat přestupky, které jsou založeny na zavinění, a přestupky, které jsou založeny na objektivní odpovědnosti.
Podíváme-li se souhrnně na zákon č. 250/2016 Sb., mohli bychom nabýt dojmu, že se mění celá řada věcí. Je ale třeba vycházet z toho, že některá ustanovení nejsou aplikovatelená přímo a bez dalšího, nýbrž v případě, kdy na ně zvláštní zákon odkáže - příkladem je pokus přestupku, který je sice obecně upraven, ale trestný bude jen tehdy, když to zvláštní zákon stanoví. Jedním z úkolů změnového zákona bylo propojit zvláštní zákony s některými obecnými instituty.
Správní delikty od 1. 7. 2017
Základní dělení správních deliktů zůstalo:
- Přestupky
- jiné správní delikty
- disciplinární (kázeňské, kárné) delikty
- pořádkové delikty
Přestupkem je „nově“ původní přestupek, původní jiný správní delikt a smíšený správní delikt. Znamená to, že některé dosavadní jiné správní delikty jsou označovány jako přestupky a jako takové projednávány. Přestupky jsou nyní mnohem širší.
Zaměřme se na § 112 zákona č. 250/2016 Sb. Celý tento paragraf je do určité míry záhadný, neboť v sobě kombinuje přechodná ustanovení a zároveň nepřímé novely, které jsou samy o sobě nepřípustné a v textu právního předpisu by se objevovat neměly. Důvodem, proč tam jsou, je, že sice byly přijaty zákony č. 250 a 251, avšak v té době nebyl ještě přijat změnový zákon a bylo potřeba vytvořit pomyslnou pojistku pro případ, že by se změnový zákon do 1. 7. 2017 přijmout nepodařilo. Pojistka je schovaná právě v nepřímých novelách, které jsou obsaženy v některých odstavcích § 112.
Prvý odstavec § 112 naznačuje, co bylo cílem reformy či rekodifikace: Na přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona. Lze si povšimnout, že úkolem změnového zákona bylo „přejmenovat a přesunout“ kategorii jiných správních deliktů na přestupky.
Druhý odstavec § 112 se zaměřuje na lhůty: Ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Nejednotné lhůty byly zvláštním zákonem opuštěny. Ne ale zcela, neboť změnový zákon některé lhůty opět připojil. Účelem ale bylo, aby lhůty byly nadále co nejvíce jednotné podle zákona č. 250/2016.
Třetím pilířem je odstavec 6, kde najdeme nahrazení blokového řízení řízením příkazním, při němž se vydává příkaz na místě. Pokud by dosavadní zákony obsahovaly zmínku o blokovém řízení, museli bychom to vykládat jako příkazní řízení s tím, že se vydává příkaz na místě: Na blokové řízení upravené v dosavadních zákonech se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na příkazní řízení, při němž je příkaz vydáván na místě. Uvedené tři změny představují jádro změnového zákona.
Kromě nepřímých novel či fikcí obsahuje § 112 také klasická přechodná ustanovení. Ta můžeme rozdělit na hmotněprávní a vychází z toho, že pozdější právní úprava se použije tehdy, je-li to pro pachatele výhodnější. Jsem toho názoru, že nová právní úprava je pro pachatele výhodnější. Proto skutky spáchané za účinnosti předchozí právní úpravy bude možno posuzovat podle právní úpravy nové. Přechodná ustanovení se také věnují procesním otázkám, kdy obecně platí, že řízení se dokončí podle dosavadních předpisů. Může se tudíž stát, že skutek se bude posuzovat podle nových právních předpisů, postupovat se ale bude podle právních předpisů předchozích. Dále obsahuje § 112 některá přechodná ustanovení organizační povahy.
Konference Právo ve veřejné správě 2017
Dne 7. listopadu 2017 se v Brně konal již 6. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Konference tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy. Letos vystoupilo 7 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byla společnost ATLAS consulting, člen skupiny Atlas group, pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()