Nový cizinecký zákon: zpřehlednění a urychlení řízení?

Návrh tak zpřehledňuje úpravu cizineckého práva a podporuje digitalizaci pobytového řízení, zavádí institut tzv. garanta pobytu, který pomůže provést příchozího cizince ze 3. země pobytovým řízením, a zavádí povinnou registraci občanů EU k pobytu nad 90 dnů. Součástí návrhu zákona je posílení ochrany cizinců před nekvalifikovaným zastoupením pomocí seznamu zapsaných zástupců, stejně jako nepřipuštěním zástupce ve stanovených případech. Návrh nahradí dosavadní cizinecký zákon z roku 1999.

Digitalizace pobytového řízení

Za současné právní úpravy může cizinec v pobytovém řízení s úřady elektronicky komunikovat (resp. podávat žádosti a přílohy k nim či jiné dokumenty) pouze za předpokladu, že má datovou schránku nebo zaručený elektronický podpis. Návrh proto zavádí Integrovaný cizinecký agendový systém (ICAS). Ten poslouží jako komunikační kanál mezi cizinci, jejich zástupci, garanty jejich pobytu na našem území a mezi státem, resp. příslušným správním orgánem.

V rámci ICAS budou vytvářeny tzv. cizinecké účty, které bude mít zřízen každý výše uvedený subjekt. Jeho prostřednictvím bude cizinec moci činit jednotlivá podání a využívat jej jako elektronické úložiště dokumentů. Správní orgán bude přes vlastní účet vyřizovat dokumenty a administrovat spisy podle zákona o archivnictví a spisové službě. Dle návrhu budou mít do ICAS nepřetržitý přístup Ředitelství služby cizinecké policie, Ministerstvo zahraničních věcí a jiné v návrhu vyjmenované instituce.

Povinná registrace občanů EU k pobytu nad 90 dnů

Občané členských států EU nemají za stávající právní úpravy povinnost získat pobytové oprávnění ani se k pobytu registrovat, zamýšlejí-li pobývat v ČR déle než 90 dnů. Pokud si nezažádají o osvědčení o registraci, nejsou evidování v Registru obyvatel, a stát o nich s trochou nadsázky fakticky „neví“. Obce za ně tak nemohou čerpat od státu finanční prostředky a dotyční občané neodvádí poplatky do obecních rozpočtů. Neregistrovaný občan EU nemůže volit ani být volen do obecních zastupitelstev, má ztížený přístup ke službám, které jsou vázány na ověření identity v Registru obyvatel a je taktéž obtížné jej trestat v blokovém řízení.

Návrh zákona proto zavádí povinnost registrace občanům EU pobývajícím v ČR nad 90 dnů. Registrace umožní hladší kontakt cizinců s orgány veřejné správy, ale také usnadní plánování kapacit školských, zdravotních či sociálních zařízení obce. Je však vhodné zdůraznit, že se bude jednat pouze o povinnost registrace, nikoliv o povinnost získat pobytové oprávnění jako v případě občanů třetích zemí. Následkem nesplnění této povinnosti nebude vyhoštění, nýbrž pokuta až do výše 10 tisíc korun.

Institut garanta pobytu

Do migračního procesu bývá zapojen subjekt, v jehož zájmu dotyčný cizinec do ČR přichází. Typicky je jím budoucí zaměstnavatel, ale taktéž vědecká, kulturní či sportovní instituce. apod. Současný cizinecký zákon s těmito subjekty počítá, nicméně pro ně nestanoví jednotná pravidla a nepřiznává jim právo na informace o průběhu a výsledku řízení. Návrh zákona proto zavádí institut tzv. garanta, což je fyzická či právnická osoba, která dle navrhované definice „občanu třetí země umožňuje plnit účel pobytu“, přičemž tento institut zahrnuje veškeré výše jmenované (ale i jiné) subjekty.

Návrh rozlišuje mezi garantem a evidovaným garantem s tím, že evidovaný garant má zřízen cizinecký účet v ICAS, může jeho prostřednictvím sám za cizince dokládat potřebné dokumenty a oproti „obyčejnému“ garantovi má přístup k informacím o řízení. Evidovaný garant může také cizinci v systému vystavit potvrzení o účelu pobytu, které je možné využít jako přílohu k žádosti o příslušné pobytové oprávnění, čímž je celé řízení urychleno.

Výhodou evidovaného garanta tak je vyšší zapojení do pobytového řízení v tom smyslu, že má přístup k informacím o průběhu a výsledku řízení, sám může dokumenty dokládat a vystavit cizinci příslušná potvrzení. S postavením obou typů garanta se však pojí též oznamovací povinnost vůči příslušnému správnímu orgánu, např. ohledně ukončení, případně nezahájení plnění účelu pobytu cizince. Tím má být zamezeno čerpání výhod vyplývajících z pobytového oprávnění ze strany cizince, přestože oprávnění již pozbyl, jakož i případnému zneužití pobytu k jiným účelům.

Nekvalifikované zastoupení cizince

V pobytových řízeních v praxi dochází k zastupování cizinců subjekty postrádajícími dostatečnou kvalifikaci, ale taktéž osobami zneužívajícími svého postavení podáním vadných či neúplných žádostí, a tím i k umělému navyšování nákladů zastoupení. Návrh zákona proto opravňuje správní orgán rozhodnout, že příslušného zástupce nepřipouští, jestliže zřejmě není způsobilý k řádnému zastupování, nebo jestliže jako zástupce vystupuje v různých věcech opakovaně. Zástupce dle návrhu není způsobilý zejména tehdy, neovládá-li na dostatečné úrovni jazyk řízení, vyjadřuje-li se i přes výzvy správního orgánu nesrozumitelně nebo zmatečně, nedaří se mu doručovat apod. Výše uvedené neplatí, pokud je zmocněncem na základě plné moci advokát, garant nebo osoba zapsaná v seznamu zapsaných zástupců vedeném Ministerstvem vnitra.

Do seznamu zapsaných zástupců ministerstvo zapíše pouze právnickou osobu vzniklou výhradně za nevýdělečným účelem, k jejímž činnostem uvedeným ve stanovách patří poskytování právní pomoci cizincům. Do seznamu bude možné se zapsat na úředním tiskopise a ministerstvo jej zveřejní na svých internetových stránkách.

Výhledy do budoucnosti nové pobytové úpravy

O novém zákonu upravujícím pobytovou problematiku cizinců, který má nahradit dosavadní úpravu, se hovoří již řadu let. Po neúspěchu přijetí nového cizineckého zákona v roce 2013 si vláda premiéra Fialy v plánu legislativních prací vytyčila za cíl přijmout nový předpis do roku 2025. V červnu letošního roku bylo ukončeno vnější připomínkové řízení, návrh zákona čeká na projednání vládou a na zapracování navrhovaných změn.

Přestože návrh do značné míry přejímá pravidla a instituty dosavadního cizineckého zákona, jedná se o rozsáhlejší legislativní dílo čítající více než 500 paragrafů. Značný rozsah pramení mimo jiné ze skutečnosti, že návrh obsahuje autonomní úpravu pobytového řízení, která je speciální vůči správnímu řádu. Návrh tak fakticky obsahuje duplicity, které lze hodnotit jako nadbytečné.

Přestože lze považovat za pozitivum sjednocení jednotlivých subjektů zúčastněných na procesu migrace, z návrhu není úplně jasný praktický význam členění garanta na evidovaného a neevidovaného. Vzhledem k tomu, že pouze evidovaný garant požívá v pobytovém řízení výhod, jež si navrhovaný zákon klade za cíl, kategorie „obyčejného“ garanta působí nepatřičně. Některé připomínkové instituce nadto označují návrh za přespříliš přísný, protože ztráta garanta může vést ke zrušení cizincova oprávnění k pobytu na území ČR.

Přes dílčí pozitiva navrhovaného zákona o vstupu a pobytu cizinců je tak nepochybné, že předpis ještě zaslouží přepracování. Vzhledem k tomu, že se prozatím nachází v rané fázi legislativního procesu, lze očekávat, že dojde k rozsáhlým změnám částí, jež připomínkové instituce označily za nejproblematičtější. Návrh zákona však lze považovat za kvalitní základní kámen nové úpravy cizineckého práva, který přejímá fungující a zažité instituty úpravy předešlé, a nepochybně stojí za to mu i nadále věnovat pozornost.