Tento článek se snaží na příkladu projednávání odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem ukázat, nakolik nás tekutá dělba moci nutí přehodnotit povahu a postavení Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu jako pouhých servisních orgánů komor Parlamentu a v situacích, kdy vykonávají činnosti státní správy, jim přiznat postavení ústředního správního úřadu. Na uvedeném příkladu zákona o odpovědnosti státu za škodu je v článku detailně rozebírána neudržitelnost čistě institucionálního pojetí ústředního správního úřadu a na Kanceláři Poslanecké sněmovny a Kanceláři Senátu ukazuje, proč je zásadní ústřední správní úřad vykládat z hlediska funkčního. Problematika postavení Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu má však i svůj rozměr ústavněprávní, jelikož Parlament, respektive jeho komory skrze činnost těchto svých orgánů realizují svou ústavní autonomii. Autor článku se proto věnuje i otázce, nakolik je slučitelné s ústavní autonomií Parlamentu, aby ve věci nároku náhrady škody způsobené činností jeho orgánů jednal za stát orgán moci výkonné, a dochází k závěru, že to možné není, jelikož nejenže s autonomním výkonem moci musí být nezbytně spojena i odpovědnost za takový výkon, ale vedle toho musí mít Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu, jakožto artikulanti ústavní autonomie Parlamentu, možnost v rámci této odpovědnosti svá rozhodnutí či úřední postup hájit neodvisle od stanoviska orgánu moci výkonné.
Úvod
Článek na uvedeném příkladu zákona o odpovědnosti státu za škodu detailně rozebírá neudržitelnost čistě institucionálního pojetí ústředního správního úřadu a na příkladu Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu ukazuje, proč je zásadní jej vykládat z hlediska funkčního.
Problematika postavení Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu má však i svůj rozměr ústavněprávní, jelikož Parlament, respektive jeho komory skrze činnost těchto svých orgánů realizují svou ústavní autonomii. Článek se proto věnuje i otázce, nakolik je slučitelné s ústavní autonomií Parlamentu, aby ve věci nároku náhrady škody způsobené činností jeho orgánů jednal za stát orgán moci výkonné, a dochází k závěru, že to možné není, jelikož nejenže s autonomním výkonem moci musí být nezbytně spojena i odpovědnost za takový výkon, ale vedle toho musí mít Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu, jakožto artikulanti ústavní autonomie Parlamentu, možnost v rámci této odpovědnosti svá rozhodnutí či úřední postup hájit neodvisle od stanoviska orgánu moci výkonné.
Jsou to zdánlivé maličkosti či všemi zcela zapomenuté aspekty našeho ústavně-politického systému, které nám mnohdy manifestují jeho podstatu a charakter jasněji a ostřeji nežli základní principy a hodnoty, na nichž si představujeme, že jest tento systém postaven. Spor o jmenování guvernéra a viceguvernéra Bankovní rady České národní banky mezi presidentem Václavem Havlem a předsedou vlády Milošem Zemanem, který měl být episodním střetem o konkrétní jméno jmenovaného, nám dal nahlédnout do chronické slabosti českých vlád rodící se z jejich nečinnosti a laxnosti směrem k aktivitám presidentovým.[1] Nelibost dvou poslanců s předčasným ukončením jejich mandátů zkrácením volebního období Poslanecké sněmovny ad hoc ústavním zákonem vedla k artikulaci doktríny přezkoumatelnosti ústavnosti ústavního zákonodárství.[2] Takových případů bychom přitom mohli v české ústavní historii nalézt vícero.
V tomto článku se zaměřuji právě na jednu takovouto jednotlivost; vskutku drobnost, a sice na postavení Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu (dále také jen jako "Kanceláře") v rámci projednávání nároků na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.[3] Cílem přitom není představit ucelenou koncepci povahy Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu uplatnitelnou v jakékoli myslitelné situaci jejich existence, nýbrž na konkrétním příkladu demonstrovat problematičnost našeho přístupu k těmto orgánům (jak z hlediska právněteoretického tak z hlediska právní praxe) jakožto orgánům čistě "servisním", stojícím plně v oblasti moci zákonodárné. Zatímco prvý cíl by dalece přesahoval možnosti jednoho článku a vpravdě by si zasloužil dlouhodobého zkoumání týmem juristů z oblasti ústavního, správního i občanského práva, druhý umožňuje na věcně úzce vymezené problematice demonstrovat nedostatečnost čistě formálního pojetí dělby moci a nutnost inkorporace materiálního hlediska v situaci, kdy Kanceláře vykonávají úkoly, jež tradičně spadaly do působnosti správních úřadů a hájemství moci výkonné. Jinými slovy, tento minimalistický, téměř glosátorský úkol jasně ukazuje potřebnost stanovení si mnohem ambiciosnějšího cíle prvého.
Na následujících řádcích se tedy nejprve zaměřím na problematiku zákona o odpovědnosti za škodu, respektive otázky, za jakou činnost jakých orgánů stát odpovídá a které orgány jsou příslušny k projednávání nároků na náhradu způsobené škody. Klíčová bude přitom otázka vymezení ústředního správního úřadu, čemuž se budu věnovat v druhé části, v níž se dostaneme do oblasti obecného správního práva, a tolik problematické nedostatečné konsistenčnosti, systematičnosti a srozumitelnosti užívaných pojmů, narážejících na meze formálního přístupu při snaze se ad hoc vypořádat s funkční specifičností Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu. Ve třetí části pak ukazuji ústavněprávní problematičnost čistě formálního pojetí ústředního správního úřadu na příkladu postavení Kanceláří v režimu zákona o odpovědnosti za škodu, a sice argumentuji, že ústavní princip autonomie Parlamentu vyžaduje modifikaci takového pojetí ústředního správního úřadu o materiální hledisko.
Závěrem tohoto článku tedy je, že současná praxe, kdy ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem Kanceláře Poslanecké sněmovny či Kanceláře Senátu jedná jménem státu Ministerstvo financí, a nikoli dotčené Kanceláře, je značně nešťastnou, ústavně nežádoucí a prakticky neudržitelnou konstrukcí, jež je nejen symptomem neschopnosti se systematicky vypořádat se specifickým postavením těchto entit, ale rovněž nepochopením a nedbalým narušením ústavní autonomie komor Parlamentu, již tyto Kanceláře symbolizují.
Zákon o odpovědnosti za škodu
Zákon o odpovědnosti za škodu ve svém § 3 odst. 1 stanoví, že stát odpovídá za škodu způsobenou a) státními orgány, b) právnickými a fyzickými osobami při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona (dále jen "úřední osoby"), a c) orgány územních samosprávných celků jednajících v rámci své přenesené působnosti. Pro naši oblast zájmu je pak zásadní bod a), tedy kategorie státních orgánů. Mezi ty totiž jak teorie[4] tak judikatura[5] řadí všechny orgány uplatňující státní moc, tedy jak orgány moci výkonné či soudní, tak orgány moci zákonodárné, a to zejména s odkazem na článek 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod ("LZPS"). Aby bylo možno uvažovat o odpovědnosti státu za škodu, musí být tato způsobena buď nezákonným rozhodnutím, nebo nesprávným úředním postupem.[6] Je přitom nasnadě, že Kancelář Poslanecké sněmovny i Kancelář Senátu jsou orgány uplatňující státní moc, resp. v rámci správního řízení vydávají individuální rozhodnutí o právech a povinnostech osob a rovněž lze některou z jejich činností charakterizovat jakožto úřední postup – a pro účely zákona o odpovědnosti za škodu tedy potenciálně i nesprávný úřední postup – ježto za takový se považuje jakákoli činnost státních orgánů při uplatňování státní moci odlišná od činnosti rozhodovací.[7]
Příkladem situace, kdy stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem Kanceláře Poslanecké sněmovny či Kanceláře Senátu, může být neposkytnutí informace v rozporu se zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím ("informační zákon"), či poskytnutí informace při nedodržení tímto zákonem dané lhůty. V takovém případě pak připadá v úvahu otázka náhrady škody, resp. nemajetkové újmy. Kdo však jedná v těchto věcech jménem státu?
V občanskoprávních vztazích, mezi něž spadá i otázka náhrady škody, zastupují stát jeho organizační složky dle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky,[8] nicméně zákon o odpovědnosti za škodu ve svém § 6 odst. 1 stanoví speciální úpravu, dle které ve věcech náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem jednají jménem státu "ministerstva a jiné ústřední správní úřady", přičemž pro další použití vyhrazuje zkratku "úřad". V odst. 2 písm. a) téhož ustanovení pak stanoví příslušnost Ministerstva spravedlnosti pro situace škod způsobených zejména v rámci občanského soudního řízení či trestního řízení a v písm. b) příslušnost toho úřadu, v jehož odvětví státní správy ke škodě došlo. Odstavec 3 pak stanoví, že u škod způsobených nesprávným úředním postupem dle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí a situací, kdy se pro účely náhrady škody posuzuje správní a navazující soudní řízení za jeden celek, je příslušný úřad, do jehož působnosti spadá odvětví státní správy, v němž probíhalo správní řízení. Konečně pak odstavec 4 stanoví, že není-li možno určit příslušný úřad dle odstavce 2 či 3, je příslušné jednat jménem státu Ministerstvo financí. Toto ustanovení má za cíl předejít nejasnostem o příslušnosti v případě možné příslušnosti více subjektů, respektive situacím, kdy by nebyl příslušný žádný orgán, přičemž Ministerstvo financí bylo zvoleno z důvodu, že do jeho působnosti spadá hospodaření s majetkem státu.[9] § 6 zákona o odpovědnosti za škodu pamatuje rovněž na orgány, které se svou povahou, zejména svou nezávislostí na moci výkonné, vymykají "standardním" úřadům, a sice Českou národní banku (odstavec 5) a Nejvyšší kontrolní úřad (odstavec 6).
Ježto jak jsem uvedl výše, není pochyb o tom, že stát odpovídá za škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu, otázkou zůstává pouze, zdali tyto jsou příslušny jednat jménem státu při projednávání náhrad za takové škody. Jinými slovy, ať již jde o příslušnost dle § 6 odst. 2 písm. b) nebo § 6 odst. 3, klíčovým dilematem je povaha Kanceláří jakožto ústředních správních úřadů.
Ústřední správní úřad
Termín "ústřední správní úřad" rozhodně nepatří mezi nezajímavé body správního práva, maje navíc značný přesah do otázek ústavně-teoretických, respektive ústavněprávních. Již samotný pojem "úřad" disponuje v právnické češtině a české právní vědě mnohovýznamovostí, jak demonstruje Dušan Hendrych na třech možných interpretacích tohoto pojmu:
- Zákonem stanovený a přesně ohraničený okruh záležitostí, které jsou přiřazeny nějaké organizační jednotce nebo přímo orgánu jako jejich působnost, kterou vždy vykonávají fyzické osoby jako monokratické nebo kolegiální orgány příslušného subjektu veřejné správy (funkční pojetí). Toto pojetí se dá také vyjádřit jako vykonávání úřadu nebo jako ustanovování do úřadu (např. prezidenta, ministra, přednosty).
- Obecné označení organizační jednotky, které je přikázána určitá věcná a územní působnost (institucionální pojetí). Toto označení je významově shodné s doposud u nás ještě převažujícím starším označením správních útvarů (úřadů) slovem orgán (správní orgán, orgán státní správy apod.).
- Soubor osob přidaný orgánu na pomoc při výkonu jeho úřadu (funkce) a tvořící organizační jednotku (pojetí pomocného útvaru) bez vrchnostenské pravomoci vydávat abstraktní nebo konkrétní právní akty. Taková pravomoc přísluší jen orgánu, u kterého byl takový pomocný útvar zřízen a pro něhož pracuje (např. Kancelář Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR). Je třeba připomenout, že tato koncepce úřadu dlouho ve veřejné správě převažovala, neboť odpovídala plně starší představě, že úřad je funkce spojená s působností a pravomocí orgánů státu, jimiž mohou být pouze fyzické osoby (např. ministři) nebo kolektivy takových osob (např. vlády), a proto působnost být úřadem nelze přikazovat nějaké organizační jednotce.[10]
Dle Hendrycha v současném českém právním prostředí dominuje institucionální pojetí úřadu (výše pod bodem č. 2), tedy že správní právo, s odkazem na článek 79 odst. 1 a 2 Ústavy, "za úřad považuje každou trvalou organizační jednotku, která byla zřízena vykonavatelem veřejných úkolů a není právnickou osobou". Toto institucionální pojetí (správního) úřadu pak dále rozvádí konstatováním, že:
Organizační jednotka může však být koncipována jako správní úřad jen tehdy, pokud plní veřejné úkoly prostředky veřejného práva. [...] Správní úřady jsou součástí moci výkonné, nástrojem, jehož prostřednictvím stát přímo plní své úkoly a funkce. Správní úřady jsou organizovány monokraticky – v čele úřadu stojí jediná fyzická osoba. I když působnost je stanovena zákonem správnímu úřadu, jako souhrnu osobních a věcných prostředků zorganizovaných v jeden celek za účelem výkonu určitého vymezeného úseku veřejné správy, je pravomoc s výkonem takové působnosti vždy spojena s fyzickou osobou především s představitelem správního úřadu jako orgánem státu, a to v rozsahu působnosti přikázané správnímu úřadu, jehož řízením byl pověřen. Protože v případě správních úřadů jde vždy jen o výsek celkové působnosti příslušného subjektu veřejné správy (zejména státu), nutně platí, že postavení a vztahy těchto úřadů navzájem se řídí nejen předpisy právními, ale také předpisy interními platnými toliko uvnitř organizační soustavy subjektu veřejné správy.[11]
Na tomto místě je třeba vyzdvihnout zásadní vliv výše zmíněného článku 79 Ústavy, který v institucionálním nazírání na problematiku (ústředních) správních úřadů řadí tyto výlučně do moci výkonné, respektive do té části moci výkonné, jež je hierarchicky pod vládou, čímž dochází k vynětí tolik problematického postavení presidenta republiky. Toto institucionální hledisko je pak dále rozvedeno zejména judikaturou Nejvyššího správního soudu, jenž, pro zachování právní jistoty, v této věci uplatňuje striktně formalistické chápání ústředních správních úřadů jakožto výlučně těch explicitně v zákoně – zejména kompetenčním[12] - za takové označených.[13]
Odlišné – materiální – pojetí ústředního správního úřadu zaujímá Ústavní soud, podle něhož je ústředním správním orgánem, užívaje přitom dříve převažující termín "ústřední orgán státní správy", takový, jenž kumulativně splňuje následující tři kritéria:
Výkon státní správy představuje podstatnou (byť menšinovou) část náplně daného orgánu, správní orgán vykonává celostátní působnost a tento orgán není přímo podřízen jinému ústřednímu orgánu státní správy. (Další kritéria jako normotvorná pravomoc či monokratičnost správního orgánu nejsou v odborné literatuře jednoznačně přijímána a v jejich případě můžeme hovořit o znacích sice převažujících, nicméně nikoli nutných.)[14]
Článek byl publikován v časopise Právník č. 9/2023. Pokračování je dostupné zde.
[1] Viz nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 14/01.
[2] Viz nález Ústavního soudu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09.
[3] Viz zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem ("zákon o odpovědnosti za škodu").
[4] VOJTEK, P. - BIČÁK, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci: komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 35 an.
[5] Viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 245/98.
[6] § 5 zákona o odpovědnosti za škodu.
[7] VOJTEK, P. - BIČÁK, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, s. 146-147, 158.
[8] Srovnej též ibidem, s. 77.
[9] Důvodová zpráva k zákonu o odpovědnosti za škodu, zvláštní část k § 6.
[10] HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 66-67. (Číslování přidáno.)
[11] Ibidem, s. 67.
[12] Zákon č. 2/1969 Sb., kompetenční zákon.
[13] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2003, sp. zn. Komp 1/2003, a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2004, sp. zn. Komp 1/2004.
[14] Usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 52/04.
Diskuze k článku ()