Právo na informace a problematika registru smluv - I. Zdroj: Vladimíra Přikrylová, SAY Action

Právo na informace a problematika registru smluv - I.

Jaký je stávající stav zveřejňování a zároveň poskytování smluv, které uzavírají povinné subjekty ať již s byznysem nebo s nepodnikajícími fyzickými a právnickými osobami případně i mezi sebou navzájem? Legislativní úprava je dvojí. Můžeme ji rozlišit na aktivní zveřejňování a poskytování na základě žádosti.

Mgr. František Korbel Ph.D.

Mgr. František Korbel, Ph.D.

partner, HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář

Mgr. František Korbel, Ph.D.

partner, HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář

Pokud jde o zveřejňování, již dnes je součástí zákona o veřejných zakázkách § 147a, který stanovuje povinnost uveřejnit smlouvu po uzavření do 15 dnů, pokud je v objemu nad 500 tisíc Kč. Jinak platí v obou režimech univerzální princip, že jsou-li ve smlouvě nějaké chráněné informace, tak takové informace se nezveřejňují, ty se jednotlivě anonymizují, vyloučí a smlouva se zveřejní pouze ve zbytku. Otázkou ale je, co může být chráněnou informací. Nejen zákon č. 106/1999 Sb. ale i právní řád jako celek zná řadu chráněných informací, ať již to jsou stošestkové důvody typu obchodního tajemství, utajovaných informací, osobních údajů, atd., tak některé další chráněné informace definují i zvláštní zákony, jako třeba zákon o bankách (bankovní tajemství), krizový zákon definuje tzv. zvláštní skutečnosti. Řada informací je chráněných, ale je otázkou, co z nich se může objevovat zrovna ve smlouvách uzavíraných orgány veřejné moci. A moc toho není.

Obvyklé je, že ve smlouvách jsou osobní údaje a někdy v nich může být obchodní tajemství. Tady ale musíme vycházet z toho, že ne každé osobní údaje se chrání a ne každé obchodní tajemství se chrání. Zejména se nechrání z různých důvodů, jde-li třeba o zveřejněné osobní údaje, je-li dán souhlas subjektu údajů, anebo jsou-li to tzv. základní osobní údaje, tzn. tam, kde byly vynaloženy veřejné prostředky, a to platí jak vůči osobním údajům, tak i vůči obchodnímu tajemství. Pokud to vypovídá o vynaložených veřejných prostředcích a jejich využití, pak takovéto informace se tak jako tak nechrání.

Pokud jde o druhý režim, stošestkový, tak to je režim zdánlivě nikoli aktivní, je to režim reakční, kdy poskytujeme smlouvy na základě žádosti, nicméně připomínám § 5, odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., který říká, že pokud něco poskytnu na základě žádosti, tak to musím do 15 dnů zveřejnit. Režimy se tedy stejně sloučí a je-li nějaká smlouva poskytnuta individuálně, byť sice ve formě jiného zákona, tak povinnost je úplně totožná - do 15 dnů platí povinnost zveřejnit. Prakticky je tady rozdíl jediný, a to je těch 500 tisíc Kč - zákon o veřejných zakázkách říká povinně nad 500 tisíc a zákon č. 106/1999 Sb. žádný takový limit neobsahuje, tzn., když někdo požádá o smlouvu za korunu nebo o smlouvu zadarmo, tak ji poskytnu také a zveřejním ji také.

Význam judikatury

To je základ úpravy problematiky zveřejňování smluv v současné legislativě, nicméně zákony dotváří judikatura, a to velmi výrazně. Speciálně v oblasti stošestkové judikatura dotvořila řadu otázek, a to někdy nad rámec zákona, někdy dokonce i do jisté míry contra legem, čili vykládá něco, co zákon neříká vůbec nebo říká opačně. Soud ale může do značné míry rozhodnout dle svého uvážení a využívá k tomu zejména teorii vážení zájmů, tzn. i tam, kde zákon stanoví určité kritérium, tak soud říká ano, viz čl. 17 Listiny, omezení práva na informace může být stanoveno zákonem, ale jen tehdy, je-li to v demokratické společnosti nezbytné. Vedle formální zákonné stránky je ještě nějaký materiální korektiv, a to umožňuje soudům používat teorii vážení zájmů a překlenout někdy i výslovné znění zákona, buď ho doplnit nebo de facto výkladově anulovat.

Jsou čtyři oblasti, kde judikatura velmi výrazně zasáhla a velmi výrazně posunula samotný legislativní text. Jsou to oblasti: kdo je povinný subjekt, co se vztahuje k jeho působnosti, v jakých situacích se mají nebo nemají informace poskytovat, a co všechno se má poskytovat. Postupně se na to podíváme. Začneme bodem jedna - kdo vůbec je povinný subjekt. Od počátku účinnosti zákona č. 106/1999 Sb. to byly jen státní orgány a územní samosprávné celky. Tento stav vydržel jeden rok, již v roce 2001 bylo doplněno slovo "veřejná instituce" a započal výklad, co to je. Nebudeme se dívat na celou genesi, která je obecně známa, ale podíváme se jen na poslední judikaturu, která za svůj ideový vzor bere známý nález Ústavního soudu I. ÚS 260/06 ve věci státního podniku Letiště Praha, kde se prolomil dosavadní výklad, který vycházel z toho, že veřejnou institucí jsou jen veřejnoprávní instituce, právnické osoby založené aktem veřejného práva, ale od roku 2006 se říká, že to mohou být i instituce soukromoprávní, nejde o formu, ale o komplex důvodů (kdo instituci ovládá, kdo na ni dohlíží, jaký má účel atd.), a pokud je převaha znaků veřejná, jedná se o instituci veřejnou. Proto je státní podnik veřejná instituce. Co se týká obchodních společnost, známe rozsudky ve věci ČEZ, a. s., několik rozsudků druhého senátu Nejvyššího správního soudu, kde se řeklo, že i když veřejná moc neovládá společnost ze 100 %, ale ovládá ji z většiny, např. ze 69 %, což je majoritní podíl státu, jedná se o veřejnou instituci.

A nyní k novinkám. Máme rozsudek z minulého roku, Forum Energy s. r. o. proti Teplárnám České Budějovice, a. s. Řešila se otázka, zda je veřejnou institucí teplárna ve formě akciové společnosti, když ji z 80 % neovládá stát, ale ovládá ji obec. A závěr byl stejný: je jedno, jestli je to stát nebo obec, pokud jiný povinný subjekt ovládá nějakou právnickou osobu, tak v každém případě je ovládaná právnická osoba sama o sobě také povinným subjektem, takže i Teplárna České Budějovice prohrála. Další rozsudek z minulého roku zašel ještě dál, je to CHAPS s. r. o. z Brna, což je průlomové rozhodnutí, protože tady jde o nepochybně soukromoprávní společnost s. r. o., která ale není vůbec ovládána. Je to ryzí soukromá společnost s jediným společníkem, ale společnost vykonává veřejnou moc, a to tak, že provozuje celostátní informační systém jízdních řádů, kdy zákon o pozemních komunikacích říká, že tento informační systém provozuje Ministerstvo dopravy a může jeho provozováním pověřit jinou právnickou osobu. Ministerstvo dopravy to udělalo, pověřilo CHAPS s. r. o. někdy v devadesátých letech, čili CHAPS s. r. o. de facto vykonává, je na ni delegován, výkon veřejné správy, a v rozsahu tohoto výkonu je povinným subjektem, možná ne veřejnou institucí ve smyslu § 2, odst. 1, ale povinným subjektem ve smyslu § 2, odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., čili jinou, byť soukromou osobou, na kterou byl delegován výkon veřejné správy.

Pokud se podíváme do § 2, odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., zjistíme, že v textu zákona se o výkonu veřejné správy vůbec nehovoří, používá se výraz "výkon veřejné moci", jenom ten, kdo rozhoduje o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy. V zákoně se má na mysli pouze rozhodovací vrchnostenská pravomoc a nikoli veřejná správa jako služba, takže výše uvedený rozsudek šel výrazně nad doslovné znění zákona a podle smyslu a účelu dovodil i nevrchnostenskou veřejnou správu jako službu.

Informace spadající do působnosti povinného subjektu

Ustálená a dobře známá starší judikatura říká, že pokud povinný subjekt nějaké informace má, tak spadají do jeho působnosti, což vyplývá z principu zákonnosti výkonu veřejné moci, z Ústavy, kdy orgány veřejné moci mohou činit jen to, co jim zákon dovoluje nebo ukládá. Pokud vycházíme z toho, že tento princip platí a jednání s ním nemůže být v rozporu, tak z toho logicky vyplývá, že veškeré informace, které orgány veřejné moci mají, se musí vztahovat k jejich působnosti. Pokud nějakou informaci mám, mám smlouvu, pak nemohu uvažovat o tom, zda se týká mé působnosti, samozřejmě se mé působnosti týká, a to i tehdy, když například nejsem stranou té smlouvy. Představte si situaci, kdy správní orgán dostane nějakou smlouvu, třeba jako podklad k vydání rozhodnutí, jako důkaz nebo z jakéhokoliv jiného důvodu, takže aniž by byl účastníkem té smlouvy, tak má-li ji fyzicky k dispozici, nepochybně spadá do jeho působnosti. To ale není všechno. Judikatura dovodila, že do působnosti povinného subjektu spadá nejen to, co mají, ale i to, co nemají, pokud by to mít měli. Řekli bychom, že mají mít to, co jim stanoví zákon.

Judikatura šla ovšem ještě dál. V publikovaném rozsudku prvního senátu z roku 2012 Nejvyšší správní soud velmi extenzivně dovodil, jaké veškeré informace mají orgány veřejné moci mít. Popíšeme si velmi zhruba, o co v rozhodnutí týkajícím se Celního ředitelství Hradec Králové šlo. Žadatel chtěl poměrně sofistikované informace z výkonu působnosti správního nebo daňového orgánu, chtěl například vědět, kolik rozhodnutí za pět let nebo nějakou historickou dobu bylo napadeno správní žalobou a z jakých důvodů, kolik obstálo a kolik neobstálo, a z jakých důvodů (pro nezákonnost, pro vady řízení), jak na to bylo reagováno, co bylo učiněno ve vztahu k vlastní rozhodovací činnosti a k podřízeným složkám. Celní ředitelství odpovídalo, že takové informace nemá a nejen, že je nemá, ale ani neexistuje žádný zákon, který by mu říkal, že tyto informace musí mít. Nejvyšší správní soud ovšem dovodil, že taková povinnost vyplývá z principu dobré správy.

Pokud jste relativně vysokým odvolacím orgánem, tak součástí vaší působnosti je mimo jiné také metodické řízení podřízených složek, rozvoj zaměstnanců oboru. Vaší povinností je reagovat na judikaturu a promítat ji ve své rozhodovací činnosti. Jak to chcete dělat, když vůbec, zdá se, judikaturu nesledujete, když někde náhodou prohrajete u soudu, dáte to do spisu a nečiníte z toho žádné závěry, v rámci managementu, v rámci dobré správy, manažerských pracovněprávních otázek. Z takto obecně vymezené povinnosti Nejvyšší správní soud dovodil, že Celní ředitelství informace nejen má mít, ale pokud tvrdí, že je nemá, tak to jednak není argument, ale nese to s sebou ještě další důsledek. Tedy ne jen to, že žadatel vyhrál, a že povinný subjekt ty informace měl dát, ale když Nejvyšší správní soud řekl, že je měl mít a priori v rámci dobré správy, tak mu je nemůže účtovat, nemůže to být vnímáno tak, že je to nějaká informace nad rámec, kterou povinný subjekt vypracuje jen proto, že jej o to někdo požádal. Nejvyšší správní soud řekl jasně, že takové informace mít měl. Tady vidíte, kam judikatura posouvá mantinely práva na informace, které bychom možná nečekali a v zákoně bychom je nikde nenašli.

Kdy se informace poskytují a kdy ne

Třetí oblast, to jsou různé situace, ve kterých se informace poskytují nebo neposkytují. Problematiku řeší deset let starý rozsudek, ještě z dob, kdy tento obor vznikal, kdy se řešily úplně jiné otázky, než dnes. První poznámka: samotná neveřejnost nějakého procesu, byť by byla stanovena zákonem, nemá žádný vliv na veřejnost informací, které jsou součástí procesu. Tady je to asi krystalicky vidět, protože zákon říká, že například jednání vlády nebo jednání rady obce, kraje, je neveřejné (je to běžný způsob jednání exekutivních orgánů), ale samozřejmě to neznamená, že informace, které tam byly projednávány, by snad byly neveřejné. To je asi jasné, ale judikatura má další důsledky, protože situací, kdy zvláštní zákon hovoří o neveřejnosti určité procedury, je více. Například veřejné zakázky - a jsme u smluv. Veřejné zakázky, to je téma, které již teď hodně rezonuje v oblasti zákona č. 106/1999 Sb., a je tam asi největší judikatorní posun. Otázky obchodního tajemství nebo povinných subjektů se řešily před pěti až deseti lety, to jsou již poměrně starší věci, ale zakázkové problémy, ty se teď velmi množí, je jich plná judikatura, často ještě nerozhodnutá, a opět vidíme obrovský posun dopředu.

Vždy jsem vykládal zakázky tak, že bych měl poskytovat, není-li nějaký důvod pro odepření, vítěznou nabídku, protože vítěz uzavřel smlouvu, aby mohl uzavřít smlouvu. Měl povinnost dát nabídku a tím pádem neplatí § 11, odst. 2, kde se říká, že se neposkytují informace, které byly předány dobrovolně orgánu veřejné moci. Ale judikatura to posunula dál.

Nejdříve judikát, který se týká samotné neveřejnosti hodnotících procedur. Říká se tady, že nemožnost účastnit se jednání hodnotící nebo výběrové komise nelze vykládat tak, že neexistuje právo veřejnosti na informace, které jsou v něm obsaženy, třeba na hodnotící protokol. Dále velice čerstvý rozsudek desátého senátu Nejvyššího správního soudu, ze srpna tohoto roku, který se týká veřejných zakázek. Jeho právní věta se týká vztahu zákona o veřejných zakázkách a zákona č. 106/1999 Sb., týká se možné argumentace o exkluzivitě zákona o veřejných zakázkách, čili možného argumentu, podle kterého pokud požádá stošestkový žadatel o nějaké informace z oblasti zakázek, tak mu je nedáme proto, že se stošestka neaplikuje, neboť je tady zvláštní úprava v zákoně o veřejných zakázkách, která výslovně uvádí, co, kdy, a jak se zveřejňuje. Tato argumentace ovšem neplatí, neboť Nejvyšší správní soud řekl jednoznačně, že samotný fakt existence právních předpisů, které nějakým způsobem ukládají povinnost něco aktivně zveřejňovat, nemá žádný dopad na realizaci obecného práva na informace. To, že se někde něco nějak zveřejňuje, nebrání vůbec v možnosti požádat o to stejné podle zákona č. 106/1999 Sb.

Smyslem veřejných zakázek je především zajištění veřejné kontroly, a to nejen podle procedur zákona o veřejných zakázkách, ale i obecným právem na informace. A pokud podle zákona o veřejných zakázkách zveřejňuji např. zadávací dokumentaci a výsledek, nějakou uzavřenou smlouvu, počátek a konec, tak je to sice hezké, ale z hlediska veřejné kontroly, kterou Nejvyšší správní soud vnímá jako základ, podstatu výběrového řízení (zajištění nějaké veřejné kontroly při efektivním vynakládání veřejných prostředků), a z toho začátku a konce nelze nic moc zjistit, nelze usoudit, zda je to hospodárné, efektivní, atd. Proto by podle zákona č. 106/1999 Sb. a Nejvyššího správního soudu mělo být právo i na ostatní obsah - získat mimo jiné nabídky a mít možnost samostatně vyhodnotit v rámci občanské společnosti, ale i v rámci konkurentů, protože žadatelem může být každý. Jak řízení proběhlo, proč to tak proběhlo, a udělat si vlastní názor, protože i podstata práva na informace ve smyslu politického práva je učinit si vlastní názor na to, jak probíhají a fungují věci veřejné.

Ještě se vrátím ke dvěma starším rozsudkům, které jsou poměrně jasné, rozsudek v kauze „ruský dluh“. Velmi známá kauza, kdy Ministerstvo financí odmítlo poskytnout smlouvu s odkazem na to, že druhá strana si to nepřeje, že obě strany si to dohodly v té smlouvě. Asi je celkem jasné, že smluvní závazek může platit inter partes v soukromém právu, ale nemůžeme se smlouvou dotknout práva na informace, protože právo na informace je veřejné subjektivní právo třetích osob. Pokud tedy zákon č. 106/1999 Sb. dává třetím osobám právo, tak to právo je nutně kogentní, je veřejnoprávní. Navíc ujednáním dvou osob nikdy nemůžeme zkrátit právo osoby třetí, takže takové ujednání nijak nepomůže. A i pokud ve smlouvě je, nemá se tam dávat, je to výraz určité netaktnosti povinného subjektu. Pokud vůbec uzavírá smlouvy, ve kterých si vyjednává, že smlouva je neveřejná, tak se k tomu nepřihlíží, to ustanovení je neaplikovatelné nebo neplatné pro rozpor se zákonem. Byť tedy smlouva platí, k tomu ustanovení nelze přihlížet.

Nelze však vyloučit, že ve smlouvě mohou být nějaké chráněné informace, typicky obchodní tajemství, ale opět nelze říci, že celá smlouva je obchodním tajemstvím. Judikatura dovodila, že má-li být obchodní tajemství chráněno, musí se chránit jednotlivě, musíme izolovat jednotlivé informace ve smlouvě a u všech jednotlivě prokazovat naplnění definičních znaků obchodního tajemství podle § 504 občanského zákoníku. Je to dost těžké, proto je lépe do zadávacích podmínek a smlouvy napsat, že žádné obchodní tajemství není, a že smlouva se zveřejní a priori.

Zároveň judikatura připomíná, že i kdyby snad nějaká informace splňovala kumulativně všech šest podmínek obchodního tajemství podle občanského zákoníku, tak stejně to obchodní tajemství nejen že nebudeme, ale ani nesmíme chránit, musíme ho poskytnout tehdy, pokud se týká vynakládání veřejných prostředků. § 9, odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. říká, že se poskytne informace o příjemci a ceně. Judikatura ale znovu nad rámec zákona řekla, že informace o tom, kdo dostal a kolik dostal, nic nevypovídá o podstatě věci, o tom hlavním, to znamená o zajištění veřejné kontroly. Musíte tedy také poskytnout předmět, čili kdo, co a za kolik, de facto všechny základní náležitosti smlouvy.


Konference Právo ve veřejné správě 2014

Ve dnech 5. a 6. listopadu 2014 se v Hradci Králové konal již 3. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Záštitu nad letošním ročníkem převzalo Ministerstvo vnitra ČR prostřednictvím náměstkyně pro veřejnou správu a legislativu, Sdružení místních samospráv ČR, Svaz měst a obcí ČR, Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů ČR a Institut pro veřejnou správu Praha. Na konferenci s podtitulem Nové právo 2014 vystoupilo během dvou dnů 13 přednášejících odborníků z oblasti advokacie, státní správy a samosprávy, akademické půdy a dalších. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.

veřejný registr smluv konference právo na informace právo ve veřejné správě

Líbil se vám náš článek? Ohodnoťte ho, prosím.
Hodnotil 1 čtenář

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejoblíbenější články