Menu

Články

Sebeobvinění a kontrola – několik poznámek k možnosti odmítnout součinnost správním orgánům při výkonu dohledu, část II.

ČlánkySprávní právoMgr. Pavel Švásta20.03.2017
Mgr. Pavel Švásta20.03.2017

Ve druhé části příspěvku se autor zabývá uplatněním zásady nemo tenetur ve vztahu k vyžadování údajů a informací od dohlížených subjektů orgány dohledu po zahájení správního řízení na základě speciálních dohledových zákonů a k výslechu fyzických osob jednajících jménem právnické osoby ve správním řízení. Druhá část rovněž obsahuje závěrečné shrnutí obou částí článku.

Vyžadování údajů a informací od dohlížených subjektů orgány dohledu po zahájení správního řízení na základě speciálních dohledových zákonů

Další oblastí, kterou je možné ve vztahu k zásadě nemo tenetur zkoumat, je problematika střetu jednotlivých zákonů upravujících pravomoci orgánů dohledu se SŘ. Konkrétně se jedná o situace, kdy po zahájení správního řízení orgán dohledu po dohlíženém subjektu (nyní již tedy v pozici účastníka řízení) požaduje na základě zvláštního dohledového zákona předložení podkladů, které jej mohou usvědčit z protiprávního jednání. I tato problematika byla již zpracována judikaturou NSS, a to ve vztahu k ČNB. V souvislosti s vyžadováním informací po účastnících správních řízení na základě zvláštních zákonů (např. ZDKT) je nutné zmínit, že jejich aplikace v konkrétních případech má své opodstatnění v tom, že SŘ fakticky v případě řízení o správním deliktu, které je správním řízením z moci úřední podle § 46 SŘ, nedává správnímu orgánu do rukou efektivní nástroj pro získávání informací od účastníka řízení, neboť na něj nedopadá povinnost upravená v § 50 odst. 2 věta druhá SŘ[1] a naopak se plně uplatní § 50 odst. 3 SŘ[2], upravující zásadu vyšetřovací[3].

V případě vyžadování informací od účastníka řízení podle zvláštních dohledových předpisů v průběhu správního řízení za účelem usvědčení účastníka řízení z protiprávního jednání je možné odkázat primárně na jedno z nejmladších rozhodnutí věnovaných této problematice, a to rozsudku NSS sp. zn. 4 As 29/2016 ze dne 21. 6. 2016 (dále jen „rozsudek sp. zn. 4 As 29/2016“), ve kterém NSS posuzoval námitky bývalého obchodníka s cennými papíry, se kterým bylo vedeno sankční správní řízení, kdy v průběhu tohoto správního řízení využila ČNB své dohledové pravomoci a uložila tomuto subjektu povinnost předložit určité informace a podklady (které v sobě nezahrnovaly explicitní přiznání k protiprávnímu jednání). Účastník řízení namítal, že takový postup je nezákonný, neboť: (i) takovým postupem dochází k porušení zásady nemo tenetur, (ii) ČNB po zahájení správního řízení má požadovat informace podle SŘ, nikoliv však podle jiných právních předpisů a (iii) ČNB měla získat relevantní podklady již před zahájením správního řízení. K výše uvedeným argumentům NSS uvedl, že zahájení správního řízení z moci úřední podle § 46 SŘ neznamená automaticky vyloučení aplikace speciálních dohledových zákonů a že správní orgány jsou i v průběhu správního řízení oprávněny po dohlížených subjektech požadovat informace na základě speciálních zákonů upravujících jejich dohledové pravomoci[4]. NSS také odmítl námitku porušení zásady nemo tenetur, naopak poukázal na skutečnost, že prosté vyžádání dokumentů nebo údajů bez požadavku na explicitní přiznání k vině není přiznáním se k protiprávnímu jednání[5].

Právní názor vyjádřený NSS v rozsudku sp. zn. 4 As 29/2016 není izolovaný; totožným způsobem rozhodl NSS v případě investičního zprostředkovatele v rozsudku sp. zn. 6 As 159/2014 ze dne 11. 8. 2015, ve kterém účastník řízení taktéž argumentoval tím, že v praxi je nutné rozlišovat mezi kontrolou prováděnou podle  (resp. ZSK), dohledem podle speciálního dohledového zákona a správním řízením, přičemž zahájením správního řízení je de facto ukončena fáze kontroly a dohledu a správní orgán má jasně vymezen prostor k dokazování v § 50 a násl. SŘ. Tuto argumentaci odmítl NSS mimo jiné za použití argumentu, že SŘ fakticky představuje lex generalis a speciální dohledové zákony lex specialis, které omezují / modifikují v průběhu správního řízení aplikaci jednotlivých ustanovení SŘ, a to zejména § 53 odst. 2 ve spojení s § 55 odst. 4[6].

Výslech fyzických osob jednajících jménem právnické osoby ve správním řízení

Jedním z projevů zásady nemo tenetur je dle dosavadní rozhodovací praxe NSS i problematika výslechu osob oprávněných jednat jménem právnické osoby v řízení o správním deliktu v pozici svědků podle § 55 SŘ. I tomuto problému byla NSS věnována pozornost, a to konkrétně ve vztahu k rozhodovací praxi ÚOHS, který v průběhu správního řízení vyslechl v pozici svědků jednatele / členy představenstev účastníků řízení. V rozsudku sp. zn. 62 Ca 43/2007 ze dne 20. 1. 2009 (dále jen „sp. zn. 62 Ca 43/2007“) konstatoval KSB, že takový postup nebyl vadný, neboť SŘ neupravuje problematiku výslechu účastníka řízení a ve správním řízení je možné vyslýchat de facto kohokoliv, kdo není účastníkem řízení – což jednatelé nebo členové představenstev společností s ručením omezeným nebo akciových společností nejsou[7]. Proti tomuto závěru se však velmi ostře ohradil NSS v rozsudku sp. zn. 1 Afs 58/2009 ze dne 31. 3. 2010 (dále jen „rozsudek sp. zn. 1 Afs 58/2009“), kterým rozhodoval o kasační stížnosti směřující proti rozsudku sp. zn. 62 Ca 43/2007. V rozsudku sp. zn. 1 Afs 58/2009 konstatoval NSS, že ve správním řízení nelze provádět výslech osob oprávněných jednat jménem účastníka řízení – právnické osoby – v pozici svědka podle § 55 SŘ, neboť tlak, který by byl takto vytvořen na dané fyzické osoby (povinnost vypovídat pravdivě a nic nezamlčet podle § 55 odst. 1 SŘ) by byl tak silný, že by hraničil s porušením zásady nemo tenetur, neboť fyzická osoba by byla přinucena vypovídat proti právnické osobě, za kterou je však zároveň oprávněna jednat. Jednalo by se také jednoznačně o porušení zásady rovnosti účastníků řízení (účastníci – fyzické osoby by byly zvýhodněny proti účastníkům – právnickým osobám)[8]. Závěrem je dále k tomuto tématu možno uvést, že NSS v rozsudku sp. zn. 8 Afs 29/2013 ze dne 27. 11. 2013 odmítl i možnost výslechu fyzické osoby oprávněné jednat jménem právnické osoby jako svědka podle § 8§ 31 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 10. 2010, v daňovém řízení vedeném s touto právnickou osobou, a to z titulu jejího jednatelství za jinou právnickou osobu, která účastníkem tohoto daňového řízení nebyla[9].

Závěr

Na základě rozhodovací praxe NSS lze dospět k následujícím závěrům. Primárně, kontrolované / dohlížené subjekty jsou povinny v průběhu kontroly poskytovat podklady (informace, listiny), které jejich protiprávní jednání potvrzují, neboť jim tuto povinnost ukládají konkrétní zákony a správní orgány jsou oprávněny podle totožných předpisů předložení těchto podkladů vyžadovat.

Dále, zahájení správního řízení z moci úřední podle § 46 SŘ automaticky nezrušuje pravomoc správního orgánu požadovat po dohlíženém subjektu (nyní již tedy účastníku řízení) podklady a informace na základě speciálních dohledových zákonů.

Jedním z projevů zásady nemo tenetur v průběhu správního řízení je i problematika zákazu výslechu fyzických osob oprávněných jednat jménem právnické osoby jako svědků podle § 55 SŘ. Tímto postupem by došlo k porušení zásady rovnosti mezi fyzickými a právnickými osobami, upravené např. v § 7 odst. 1 SŘ.

Rozhodovací praxe NSS, citovaná v tomto článku, tak poskytuje diametrálně odlišný pohled na aplikaci zásady nemo tenetur v oblasti dohledu a trestního práva správního než je tomu v případě trestního práva, a to přesto, že aplikace této zásady má jak v oblasti trestního práva správního, tak trestního práva totožné kořeny v čl. 37 odst. 1čl. 40 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.


[1] Cit. § 50 odst. 2 SŘ: „Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jsou účastníci povinni při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu orgánu veškerou potřebnou součinnost.“

[2] Cit. § 50 odst. 3 SŘ: „Správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.“

[3] V této souvislosti lze také poukázat na skutečnost, že v případě řízení o správním deliktu se plně uplatní tzv. svoboda volby procesní strategie, která poskytuje účastníku řízení právo na volbu toho, jakým způsobem povede svoji obhajobu před správním orgánem – zda zaujme aktivní přístup (s vidinou snížení trestu), pasivní přístup (vyznačující se nulovou aktivitou) nebo destrukční přístup (aktivistický přístup zahrnující maximální možné vytěžení procesních práv za účelem zpomalení nebo faktické destrukce správního řízení). Ke svobodě volby procesní strategie viz např. citace z rozsudku NSS sp. zn. 1 As 96/2008 ze dne 22. 1. 2009: „Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích výslovně neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci, že by obviněný měl jen dvě možnosti – totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit. Naopak je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi.“

[4] Cit. z rozsudku sp. zn. 4 AS 29/2016: „Zákonným vyjádřením zásady zákazu sebeobviňování je mimo jiné ustanovení § 53 odst. 2 ve spojení s § 55 odst. 4 správního řádu. Podle této zákonné úpravy předložení listiny nelze žádat nebo může být odepřeno, pokud by jím povinný subjekt způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Aplikace zákazu sebeobviňování je však v daném případě omezena ustanovením § 8 zákona o dohledu. Ze zákona o dohledu nevyplývá, že by Česká národní banka měla zahájením správního řízení vůči účastníkovi řízení uvedených dohledových pravomocí pozbýt. Oprávnění v § 8 zákona o dohledu rovněž existuje zcela nezávisle na kontrole prováděné podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole účinného v posuzovaném období.“

[5] Cit. z rozsudku sp. zn. 4 AS 29/2016: „Z uvedeného též plyne, že účastníkovi řízení lze v takové situaci přiznat právo nevypovídat jen do té míry, do jaké by byl nucen poskytnout odpovědi, které by ho dovedly k připuštění existence protiprávního jednání, které přísluší prokázat správnímu orgánu. Pouhým vyžádáním skutkových vyjádření a již existujících listin a záznamů však nebyl v nyní posuzovaném případě stěžovatel nucen k sebeobvinění a jeho právo na spravedlivý proces zůstalo zachováno. Zásadní je v této souvislosti skutečnost, že stěžovatel byl vyzýván k vydání záznamů souvisejících s jeho zákonnými povinnostmi, které jsou předmětem dohledu České národní banky. Z povahy věci vyplývá, že nelze omezit právo dohledu České národní banky způsobem, který by tento dohled fakticky znemožnil. Jedině na základě úplných podkladů souvisejících s činností kontrolovaného subjektu může Česká národní banka dospět k závěru, zda došlo ke spáchání správního deliktu, či nikoliv. Zásada zákazu sebeobviňování je tak v posuzovaném případě omezena specifickým charakterem dohledu České národní banky nad kapitálovým trhem a rovněž povinnostmi subjektů podléhajících jejímu dohledu.“

[6] Cit. z rozsudku NSS sp. zn. 6 As 159/2014: „Zásada zákazu sebeobviňování se v posuzovaném případě uplatní, jejím zákonným vyjádřením je mimo jiné ustanovení § 53 odst. 2 ve spojení s § 55 odst. 4 správního řádu, jehož aplikace je však v daném případě omezena ustanovením § 8 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Podle této zákonné úpravy předložení listiny nelze žádat nebo může být odepřeno, pokud by jím povinný subjekt způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Tuto zásadu však v žádném případě nelze vykládat tak široce, jak činí stěžovatel. Lze souhlasit se závěry městského soudu (str. 22 napadeného rozsudku), že „Pokud by subjekty podléhající dohledové pravomoci České národní banky měly oprávnění její výzvy podle § 8 zákona o dohledu ignorovat s poukazem na zásadu zákazu sebeobviňování, dohledová činnost České národní banky by se stala prakticky zcela bezzubou, neboť by fakticky nedisponovala žádnými pravomocemi, jak tuto činnost efektivně vykonávat.“

[7] Cit. z rozsudku sp. zn. 62 Ca 42/2007 ze dne 20. 1. 2009, str. 30: „Je-li dále žalobně poukazováno na údajně vadný postup žalovaného, který vyslýchal jako svědky statutárních orgánů žalobců, pak ani tyto námitky nejsou důvodnými. Žalovaný jako svědky vyslýchal člena statutárního orgánu žalobce c) – p. Housera – a statutární orgán žalobce d) – p. Rohrbachera. Ust. § 55 správního řádu takový postup nevylučuje, neboť podle § 55 odst. 1 správního řádu je povinen vypovídat jako svědek každý, kdo není účastníkem správního řízení; těmi byli v tomto případě žalobci c) a d) a nikoli uvedené fyzické osoby – to jsou osoby od účastníků řízení odlišné, byť jsou jejich statutárním orgánem, resp. členem statutárního orgánu. Nadto dle soudu i věcně přichází v úvahu situace, za níž by bylo ve správním řízení důvodné vyslechnout osobu, která mimo jiné jedná jménem příslušné právnické osoby, o tom, co vlastními smysly vnímala, tedy vyslechnout ji jako svědka. Pokud tedy § 55 správního řádu vylučuje výslech toliko účastníků správního řízení jako svědků, pak je podle soudu třeba toto pravidlo interpretovat a contrario úzce a toto vyloučení vztahovat skutečně jen k účastníkům řízení, nikoli ke statutárním orgánům či jejich členům (za omezení, jaké je podáváno např. z § 126 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu). Pokud tyto dvě svým významem příbuzné procesní úpravy (správní řád na straně jedné a občanský soudní řád na straně druhé) v téže otázce obsahují jiná pravidla (občanský soudní řád obsahuje omezení možnosti výslechu statutárních orgánů nebo jejich členů a správní řád nikoliv), pak je dostatek důvodů k odlišné interpretaci těchto ustanovení. Z toho vyplývá, že žalovaný nepochybil, pokud v případě, že shledal potřebou doplnit dokazování v otázkách zaměřených na to, co statutární orgán, resp. člen statutárního orgánu účastníka řízení vnímal vlastními smysly, se jej rozhodl vyslechnout jako svědka.“

[8] Cit. z rozsudku sp. zn. 1 Afs 58/2009 ze dne 31. 3. 2010, odst. 75: „Pro posouzení věci je podstatné, že osoba, která je statutárním orgánem nebo jeho členem, jedná jménem právnické osoby [§ 20 odst. 1 občanského zákoníku, § 13 odst. 1 obchodního zákoníku, § 21 odst. 1 písm. a) o. s. ř., apod.]. Pokud by tedy byla připuštěna možnost svědecké výpovědi osob, které jsou statutárním orgánem právnické osoby či jeho členem, byly by právnické osoby ve správním řízení znevýhodněny oproti osobám fyzickým, což by však bylo v rozporu se zásadou rovného postavení dotčených osob při uplatňování svých procesních práv (čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, § 7 odst. 1 správního řádu).“

[9] Cit. z rozsudku sp. zn. 8 Afs 29/2013 ze dne 27. 11. 2013, odst. 39: „Vypovídal-li tedy v posuzované věci J. Z. ke skutečnostem týkajícím se stěžovatele, nevypovídal o skutečnostech, které by se týkaly jiných osob, protože byl v rozhodné době statutárním orgánem stěžovatele i společnosti PRORATIO. Výpověď J. Zacha tedy nemohla být hodnocena v daňovém řízení jako výpověď svědka ve smyslu § 8 a § 31 odst. 4 daňového řádu, ale měla být hodnocena jako výpověď účastníka řízení.“

Mgr. Pavel Švástadoktorand na Katedře správního práva a správní vědy PF UK v Praze
0%
Hodnocení článku
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři