Dokud obec neodstraní krajským úřadem vytknuté nedostatky, pořizování územního plánu nemůže pokračovat. Jak má ovšem obec postupovat v případě, že se stanoviskem krajského úřadu nesouhlasí?
K projednání návrhu územního plánu s dotčenými orgány a sousedními obcemi je určena jedna fáze pořizování územního plánu označovaná jako společné jednání upravená v § 50 stavebního zákona. Podle odstavce 7 tohoto ustanovení krajský úřad zašle pořizovateli stanovisko k návrhu územního plánu z hledisek zajištění koordinace využívání území s ohledem na širší územní vztahy, souladu s politikou územního rozvoje, územním rozvojovým plánem a územně plánovací dokumentací vydanou krajem, tedy zejména zásadami územního rozvoje kraje. Ty jsou klíčové, jelikož jsou pro územní plán obce závazné a zároveň například na rozdíl od (celostátní) politiky územního rozvoje relativně konkrétní. V případě, že krajský úřad upozorní ve stanovisku pořizovatele na nedostatky návrhu, lze zahájit řízení o vydání územního plánu až na základě potvrzení krajského úřadu o odstranění těchto nedostatků.
Pokud by pořizovatel územního plánu, jímž je většinou obecní úřad příslušné obce s rozšířenou působností a obec toto stanovisko ignorovaly, v pořizování územního plánu (s vytknutými nedostatky) by pokračovaly a nakonec by ho vydaly, krajský úřad by ho s největší pravděpodobností zrušil v přezkumném řízení.
Kdyby se jednalo o „klasické“ správní řízení, šlo by o závazné stanovisko, které by bylo přezkoumatelné jednak podle § 149 odst. 7 správního řádu v rámci řízení o odvolání proti rozhodnutí, pro které bylo podkladem, a dále podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Dále by ho bylo možné samostatně přezkoumat v přezkumném řízení podle § 149 odst. 8 správního řádu (ve lhůtách modifikovaných stavebním zákonem), byť tento přezkum není příliš efektivní. Nadřízený správní orgán, v tomto případě Ministerstvo pro místní rozvoj, jej totiž zahajuje sám z moci úřední a nikdo jiný si nemůže zahájení tohoto řízení vynutit.
Územní plán se ovšem vydává formou opatření obecné povahy, které není rozhodnutím a ani proces jeho vydání není „klasickým“ správním řízením. Opatření obecné povahy sice lze přezkoumat v soudním řízení obdobně jako rozhodnutí správního orgánu, a v rámci tohoto přezkumu se opět přezkoumávají i podklady, které byly pro vydání územního plánu závazné, tento přezkum však je v případě, že o něj usiluje samotná obec, přinejmenším problematický. I v tomto případě sice připadá v úvahu přezkumné řízení, pravděpodobně by se však jednalo o řízení podle § 156 odst. 2 správního řádu a příslušný k jeho provedení by byl samotný krajský úřad, který stanovisko vydal, nikoli jeho nadřízený správní orgán. Pravděpodobnost zahájení takového řízení je tedy minimální.
Vrátíme-li se k soudnímu přezkumu z iniciativy samotné obce, obec by musela nejdříve krajskému úřadu vyhovět a návrh územního plánu podle jeho stanoviska upravit. Následně by podala návrh na zrušení části vlastního územního plánu, do které se stanovisko krajského úřadu promítlo, s tím, že právě z tohoto důvodu je tato část územního plánu nezákonná. To by ovšem znamenalo, že obec by byla jak navrhovatelem, tak odpůrcem v tomto řízení. Tento přezkum by byl rovněž časově značně vzdálen vydání stanoviska krajského úřadu, od jehož vydání do vydání územního plánu a následně napadení jeho části u soudu by uplynulo ve většině případů i několik let.
Nabízí se však i jiná možnost soudního přezkumu tohoto stanoviska. V § 82 a násl. soudního řádu správního je upraveno řízení o tzv. zásahové žalobě, tedy žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Zásah je vymezen pouze tak, že navrhovatel jím byl zkrácen na svých právech, nejde o rozhodnutí a buď byl zamířen přímo proti navrhovateli nebo v jeho důsledku bylo proti navrhovateli zasaženo.
Tato neurčitá definice umožnila správním soudům podřadit pod zásah celou řadu úkonů či postupů, včetně například snížení úhrady některých zdravotnických prostředků ze strany zdravotní pojišťovny, znemožnění výkonu funkce člena akademického senátu do této funkce zvolenému studentovi ze strany univerzity nebo třeba vydávání příkazů cestujícím a dalším osobám vstupujícím do určitých prostor letiště za účelem zajištění bezpečnosti na letišti ze strany provozovatele letiště. Z nedávné doby pak lze zmínit nečinnost stavebního úřadu spočívající v nezahájení řízení o odstranění stavby (zvláštní řízení o žalobě na ochranu před nečinností správního orgánu podle § 79 a násl. soudního řádu správního lze použít pouze u nečinnost spočívající v nevydání rozhodnutí, nikoli v nezahájení řízení). Nezřídka je zásadním faktorem pro označení určitého postupu či úkonu za zásah absence jiné možnosti jeho přezkumu a potřeba takového přezkumu k ochraně práv.
Není tedy důvod, aby tímto zásahem nemohlo být vydání nezákonného stanoviska krajského úřadu podle § 50 odst. 7 stavebního zákona. Vydání již zmíněného závazného stanoviska dotčeného orgánu podle § 149 správního řádu sice zásahem není, existují zde ovšem jiné poměrně efektivní možnosti, jak se domoci jeho přezkumu. U stanoviska krajského úřadu podle § 50 odst. 7 stavebního zákona tomu tak není.
Co se týče dotčení práv stanoviskem jakožto předpokladu (úspěchu) zásahové žaloby, v případě, že se soudního přezkumu stanoviska domáhá obec, o jejíž územní plán jde, je právem dotčeným tímto zásahem její právo na samosprávu. Obec (její zastupitelstvo) vydává územní plán v samostatné působnosti a má právo si určit, jak bude její území využíváno, byť v tomto směru samozřejmě platí řada omezení daných právními předpisy, pravomocnými územními či jinými rozhodnutími, zásadou kontinuity územního plánování, veřejnými zájmy či právy vlastníků nemovitostí a jejich legitimním očekáváním. Stanovisko krajského úřadu obci znemožňuje vydat územní plán v jí zamýšlené podobě, takže do jejího práva na samosprávu zasahuje.
S názorem, že vydání nezákonného stanoviska krajského úřadu podle § 50 odst. 7 stavebního zákona může být zásahem ve smyslu § 82 a násl. soudního řádu správního, se ztotožnil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 7 As 201/2017-57 ze dne 23. srpna 2018.
Čeho se může obec zásahovou žalobou domáhat, vyplývá z § 87 odst. 2 soudního řádu správního, podle nějž soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval. Dále přikáže, aby správní orgán, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.
V případě stanoviska krajského úřadu k návrhu územního plánu tedy půjde předně o určení jeho nezákonnosti. Obnovení stavu před zásahem bude v tomto případě spočívat ve zrušení stanoviska, které může soud krajskému soudu přikázat. Zákaz v pokračování porušování práva by v tomto případě mohl spočívat v zákazu vydání dalšího stanoviska obsahujícího požadavky, pro které bylo napadené stanovisko shledáno jako zásah nezákonným. Tento zákaz by však musel být pečlivě formulován, aby krajskému úřadu nezakazoval vydat nové stanovisko jako celek nebo uplatňovat jiné požadavky.
Výše uvedené platí pro případy, kdy se soudního přezkumu stanoviska krajského úřadu domáhá obec, o jejíž územní plán jde. Takového případu se týkal i rozsudek Nejvyššího správního soudu. Nabízí se však pochopitelně otázka, zda může zásahovou žalobu proti stanovisku krajského úřadu podat někdo jiný, typicky vlastník pozemku na území obce. Může se stát, že zásady územního rozvoje kraje vymezují na tomto pozemku například koridor dopravní infrastruktury nebo regionální biokoridor. Tento biokoridor je vymezen široce tak, aby mohl být v územním plánu obce vymezen přesněji (úžeji) v několika trasách. Vlastník se domáhá zpřesnění trasy biokoridoru v územním plánu obce tak, aby nevedl přes jeho pozemek. Obec by k tomu byla ochotna, krajský úřad s tím však nesouhlasí a označí takové vedení biokoridoru za odporující zásadám územního rozvoje kraje. Co má vlastník pozemku dělat?
Ideální by bylo se s obcí domluvit, aby zásahovou žalobu proti stanovisku krajského úřadu podala sama. Nicméně obec může odmítnout s tím, že sice chtěla vlastníkovi s vedením biokoridoru vyhovět, ale není to pro ni natolik zásadní, aby se kvůli tomu pouštěla do sporu s krajským úřadem. Pokud bude v této podobě územní plán vydán, vlastník může podat soudu návrh na zrušení části vymezující na jeho pozemku biokoridor. Soud může návrhu vyhovět a vymezení biokoridoru zrušit, i když obec biokoridor takto vymezila s ohledem na stanovisko krajského úřadu. Výsledkem ovšem bude stav, že využití dané části pozemku nebude územním plánem nijak řešeno, ledaže by „pod“ biokoridorem vymezoval příslušnou plochu s rozdílným způsobem využití. Tak by tomu ovšem bylo zřejmě jen v případě, že by biokoridory či obecně prvky územního systému ekologické stability byly vymezeny na jiném než hlavním výkresu, a potažmo v jiné „vrstvě“ než plochy s rozdílným způsobem využití. Vlastník tak bude muset čekat na vydání změny územního plánu řešící využití jeho pozemku (a „zacelující“ mezeru vytvořenou v územním plánu rozsudkem soudu) a doufat, že krajský úřad bude soudní rozhodnutí respektovat.
Výjimku by představovala situace, kdy by k vymezení biokoridoru mělo dojít nikoli v novém územním plánu, ale změnou dosavadního územního plánu. Pak by se „obnovilo“ předchozí využití pozemku podle dosavadního územního plánu. U nového územního plánu to neplatí, i když obec dříve měla jiný územní plán, který byl novým nahrazen. Starý územní plán se v části řešící využití pozemku v důsledku zrušení této části nového územního plánu neobnoví.
Tento proces bude od vydání stanoviska, přes vydání územního plánu a zrušení jeho části do vydání změny územního plánu trvat řadu let. Kdyby vlastník mohl proti stanovisku podat zásahovou žalobu tak, že by bylo odklizeno již v procesu pořizování územního plánu, odpadl by soudní přezkum příslušné části územního plánu a vydávání jeho změny.
Na druhou stranu vlastnické právo vlastníka k předmětnému pozemku je na rozdíl od práva obce na samosprávu stanoviskem krajského úřadu dotčeno jen nepřímo, přímo se ho dotkne až územní plán zohledňující stanovisko. Ačkoli je tedy připuštění zásahové žaloby vlastníka nepochybně žádoucí, přístup správních soudů k přípustnosti takové žaloby nelze dobře předvídat.
Kdyby vlastník pozemku mohl proti stanovisku krajského úřadu podat zásahovou žalobu a vlastník by s ní uspěl, stanovisko by bylo zrušeno, nové by nebránilo vymezení biokoridoru mimo jeho pozemek a územní plán by biokoridor na pozemku nevymezoval. Výše uvedené kroky by zcela odpadly.
Na druhou stranu obdobně by bylo možné argumentovat pro podání zásahové žaloby proti závaznému stanovisku dotčeného správního orgánu podle § 149 správního řádu nebo naopak proti úkonu, jímž bylo takové závazné stanovisko zrušeno podle § 149 odst. 8 správního řádu. Podání správní žaloby proti rozhodnutí, pro které bylo závazné stanovisko nebo nové (jiné) závazné stanovisko vydané po zrušení původního podkladem, lze stěží označit za efektivní. Přesto však správní soudy v těchto případech zásahovou žalobu nepřipustily.
Samozřejmě existují i situace, kdy se vlastník pozemku podáním návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části proti stanovisku krajského úřadu bránit vůbec nemůže. V popsaném případě byl s ohledem na stanovisko na pozemku vymezen biokoridor, jehož vymezení lze zrušit. Mohou však nastat případy, kdy naopak vlastník chce na svém pozemku v územním plánu vymezit nějakou plochu nebo jiný prvek regulace využití území a stanovisko krajského úřadu to znemožní. Proti tomu se může vlastník u soudu těžko bránit, jelikož může navrhnout jen zrušení části územního plánu, nikoli jeho změnu či doplnění o plochu, jejíž vymezení stanovisko krajského úřadu znemožnilo.
Nicméně ani v těchto případech nelze za současného stavu judikatury správních soudů s dostatečnou pravděpodobností očekávat, že zásahovou žalobu připustí. Vlastník by se proto měl snažit dohodnout na jejím podání s obcí, třeba i s tím, že bude hradit odměnu právního zástupce obce nebo jiné náklady, které s podáním zásahové žaloby a s řízením o ní bude mít.
Diskuze k článku ()