Test proporcionality NSS dovodil pouze tehdy, když zaměstnanci zajišťovali jen pomocné administrativní práce, tj. nepodíleli se na přímém výkonu veřejné správy. Na judikátu je zajímavé, že fakticky ukončil dva roky trvající emotivně vypjatou diskuzi, která však podle mě byla, pokud jde o emoce, zbytečná, neboť šlo o řešení právního problému. V souvislosti s diskuzí bych rád připomněl, že v roce 2012 konaly soudy konferenci o vymahatelnosti práva. Předseda NSS, JUDr. Baxa, tehdy řekl, že české zákony jsou v takovém stavu, že se podle nich v podstatě téměř nedá soudní moc vykonávat. Jeho kolega z pražského soudu ho poté doplnil v tom smyslu, že zákony jsou plné politických agitek a místo pořádné tvorby zákonů se dopouštíme dalších a dalších změn, které však ve skutečnosti zabraňují řádnému výkonu práva. Ono to souvisí i s problematikou, ke které dnes míříme. Je potřeba si uvědomit, že nález Ústavního soudu je faktickou změnou práva. Pokud máme právní předpis, který se v pověstném paragrafu nezměnil, avšak zásadně se změní výklad, jde fakticky o změnu práva. Situace týkající se práva na informace je naprosto stejná jako dříve a velmi emotivní. Vezměme si například dementování poplašných zpráv týkajících se novely zákona č. 106/1999 Sb., které muselo letos učinit Ministerstvo vnitra. Nebo nález Ústavního soudu, který se týkal veřejných institucí, což je také případ z oblasti poskytování informací. V poslanecké sněmovně se okamžitě projednává novela zákona tak, aby do toho spadly i ty instituce, které tam ale podle nálezu Ústavního soudu spadat nemají. Rozhodnutí NSS, byť bylo vnímáno jako nespravedlivé, bylo srozumitelné, pochopitelné z hlediska výkladu i praxe. Podle zákona č. 106/1999 Sb. postupuje i ta nejmenší obec, kde není ani uvolněný starosta. Náročnost na toto řízení se v této fázi nezvyšovala, spíše zjednodušovala. Podle nálezu Ústavního soudu jsme se však všichni dopouštěli nezákonného zpřístupnění osobních údajů, protože nebyly provedeny příslušné kroky v rámci testování proporcionality. S nadsázkou lze říci, že lidem, jejichž platy byly zveřejněny, bychom se vlastně měli omluvit, ačkoli víme, že nálezy Ústavního soudu nemohou působit retroaktivně.
Nález ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16
Pokud jde tedy o změnu vyvolanou nálezem Ústavního soudu, je nutno ji přivítat. Konečně byl otevřen prostor pro spravedlivé řešení střetu práv. Základem tohoto nálezu je, jak už potvrdil stejný senát i v jiném rozhodnutí (sp. zn. IV. ÚS 1200/16 z 3. 4. 2018), reálné potvrzení toho, co se již dávno vědělo. Tedy skutečnosti, že jak právo na ochranu osobních údajů, tak i právo na informace, které je součástí svobody projevu, mají být reálně vnímána jako práva rovná. Ústavní soud odmítl tezi NSS, že porovnání proporcionality provedl sám zákonodárce, a setrval tak u myšlenky, kterou dlouhodobě razí i ESLP, tj. aby byl každý případ posuzován individuálně.
K samotnému testování je třeba říci, že otvírá prostor pro právní úvahu. Právní úvaha je z hlediska kontinuity rozhodování svým způsobem nebezpečná, protože právní úvahu může mít jinou krajský soud i Nejvyšší správní soud. Právní úvaha se v mnoha případech liší též u Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu – viz i náš případ. Navíc jsme v oblasti, kde i v odborné literatuře najdeme, že oblast střetu práva na soukromí a práva na svobodu projevu, tj. i přístupu k informacím, je nejsložitější oblastí a zároveň tou, kde ke střetům práv dochází a bude docházet nejčastěji.
Co mne v nálezu překvapilo, to je ponechání stávající právní úpravy. Ust. § 8b nás v podstatě vede k tomu, a to nesporně bez postranních myšlenek, že informace se poskytují. Pokud Ústavní soud akceptoval výklad pojmu „příjemce“, „veřejné prostředky“ apod., pak podle mého názoru bylo nutno toto ustanovení zrušit. Jestliže NSS dovodil omezenou proporcionalitu, Ústavní soud ji dovodil rovněž, ale jinou. Přitom v zákoně nenajdete žádnou zmínku o tom, že by se nějaké testy měly dělat a jak.
K posuzovaným základním právům (právo na respektování rodinného a soukromého života vs. právo na svobodu projevu)
Právo na respektování rodinného a soukromého života je pilířem občanských práv, tzn. každého z nás v rámci žití v našem státu. Stát by do těchto záležitostí neměl zasahovat, měl by v této oblasti lidem dopřát rozsáhlou svobodu a v maximální možné míře ji respektovat. Je to pilíř našeho osobního života, máme ale i pilíř druhý, a tím je politické právo spojené se svobodou projevu. Ve svobodě projevu je zakomponováno právo na informace, které je nezbytné pro vytváření jakýchkoli názorů k veřejným věcem, k veřejné debatě. Setkáme se s tím, že je to pilíř demokracie, protože pokud stát zasáhne do svobody projevu nepřiměřeným způsobem, těžko se může označovat za demokratický. V obou případech nejde o práva absolutní.
Možnosti národních úprav základních práv
Situace v posuzování základních práv je pro praxi o to víc složitá, že existují listiny základních práv, kterými jsme vázáni, a které se od sebe do určité míry odlišují. Máme x národních a mezinárodních základních dokumentů, kterými se musíme řídit. Vedle Listiny základních práv a svobod stojí také Úmluva o ochraně lidských práv, Charta základních práv a svobod atd. Pohybujeme se v ústavním právu, kde se dovozují různé odchylky, jejich význam apod. Chtěl bych zdůraznit, že pokud má docházet k vytváření prostoru k uvážení v národních úpravách, což tyto listiny vždy výslovně připouštějí, všude je řečeno, že „lze upravit zákonem“. To je podle mě poměrně důležité vodítko. V souvislosti s rolí státu je třeba jmenovat rovněž koncept pozitivních závazků státu. Zde jde o to, že původní vztah státu a občana, kdy stát se zavazoval, že nebude něco dělat nebo naopak bude něco konat, se rozšiřuje i do povinností státu k řešení vztahu občan vs. občan, typicky nečinnost atd. Významné je, že u konceptu pozitivních závazků jde zejména o faktické aktivní garance státu k prosazování práv a spravedlivé řešení střetu práv. Každý stát by se tedy měl chovat tak, aby jeho právní úprava a faktická činnost naplňovala tyto požadavky.
Pokud jde o zákaz zneužití práv, ESLP se do této sféry při hodnocení činnosti státu příliš nepouští. Hodnotí jej pouze v případě extrémních vybočení.
Existují tedy možnosti národních úprav. Pokud jde o právní úpravu a možnosti omezení práv ze strany EU, musíme při aplikaci zákona č. 106 počítat s vlivem GDPR. Jedná se o předpis, který má trendově posilovat jistotu práva nositelů osobních údajů a na druhé straně má zvyšovat odpovědnost, vč. sankčního postihu těch, kteří s údaji nezákonně nakládají. Samo GDPR připouští, že nejde o absolutní práva a že je možno je upravit a omezit za určitým účelem. V souvislosti s posílením práv je zajímavé například právo na námitku, které by podle mého názoru dnes mohla uplatnit dotčená osoba, tj. nositel osobního údaje, s následky, které jsou uvedeny v GDPR, tj. nepokračovat ve zpracovávání, a to až do přijetí naší národní úpravy. V našem vládním návrhu však s tímto účinkem není počítáno. Námitku by bylo možno podat až po zveřejnění, což by mohlo vést ke stažení zveřejněné informace.
Požadavky na omezení
Požadavek nezbytnosti v demokratické společnosti, navíc v souladu s konkrétním účelem. Konkrétní účely, v zájmu kterých lze omezit, najdeme např. v Listině základních práv a svobod, Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod. Požadavky na omezení z hlediska ESLP jsou kladeny i na právní podobu omezení - dostupnost, seznatelnost, předvídatelnost práva včetně rozhodování. Zde bych rád zmínil výklad pojmu v souladu s právem. Pokud ESLP ve svých rozhodnutích odkazuje na právní úpravu, tak tím nemyslí jen právo jako takové, ale také rozhodování soudních institucí. Právem tedy chápe i to, jak je právo aplikováno. Důležitost seznatelnosti, předvídatelnosti a dostupnosti, se kterou pracuje i GDPR, spočívá v tom, že chceme-li vůbec mluvit o právním státu, měly by právní předpisy takovou povahu nutně mít.
Oprávněnost omezení tedy souvisí jak s formou, tak i s obsahem. Omezení nesmí být zjevně nepřiměřené nebo na úkor jiného práva apod. V našem případě bohužel nemůžeme příliš kličkovat. Pokud někdo požádá o osobní údaj typu „plat“, stojíme před otázkou, zda ho poskytneme nebo ne. Jiné řešení v zásadě není. Buď tedy budeme preferovat právo občanské na soukromí nebo právo politické, tj. svobodu projevu.
Z judikatury ESLP vyplývá též již zmíněný požadavek individuálního posuzování každé věci a hledání spravedlivého řešení, a to řešení materiálního. Nestačí obecná tvrzení. Pokud ESLP řešil jakoukoli kauzu týkající se zveřejňování osobních údajů (vč. platů či jiných příjmů), posuzoval případy vždy individuálně a zhodnotil veškeré okolnosti případu. V mnoha případech dospěl i k tomu, že nevyslovil meritorně, že je něco špatně, ale s odkazem na určitou volnost národní úpravy věc vrátil s tím, že národní soudy musí ve světle řečeného přezkoumat, zda jde ve vazbě na národní úpravu o dovolené poskytnutí osobních údajů či nikoli. Vedle materiálního posouzení vyžaduje též spravedlivý proces včetně garance účinné obrany, a to jak pro nositele osobního údaje, tak i pro žadatele o informace. Obě práva musíme vnímat v konkrétním střetu, není možné se na věc dívat z pohledu pouze jednoho z nich.
Dovolím si malé osobní odbočení. Poprvé jsem se sám s testováním setkal na počátku 90. let, kdy jsme doputovali k Ústavnímu soudu a ten přezkoumával právní předpis vydaný obcí. Všichni víme, že u Ústavního soudu pracují vysoce erudovaní, ctění soudci. Takovou velice složitou práci, která je spojena s testováním proporcionality, nyní budeme vyžadovat i po těch nejmenších úřadech.
Z nálezu Ústavního soudu mám navíc pocit, že sice neustále vyznáváme přístup tzv. psaného práva, ale fakticky už jsme dávno někde za ním, protože v mnoha případech se v právních předpisech dozvíme, co máme dělat, abychom následně výkladem dospěli k přesnému opaku. Stejný problém má podle mě i právě zákon č. 106 a je tedy typickým příkladem relativizace psaného práva.
Zveřejňování platů a vlastní testování
Všichni víme, z čeho se plat skládá. V praxi jsme se setkávali nejčastěji s dotazy typu „chci jmenovitě všechny vedoucí odboru, jmenovitě všechny vedoucí oddělení za posledních 5 let“ a s osobními údaji dle zákona. Do vydání nálezu Ústavního soudu nám v zásadě nezbylo nic jiného než informace poskytnout. Dnes je situace jiná, a to především z těchto důvodů. Za prvé se musíme ptát, k čemu to má sloužit? Tím se dostaneme k testování. Poté si musíme položit otázku, jestli je poskytnutím informace vůbec splňován účel, který žadatel deklaruje? Jediné, co by mohlo být obecně přístupné u shora uvedené typické žádosti, je podle mého názoru zařazení do platové třídy, druh práce, výkon funkce. To ostatní, tj. platový stupeň, započitatelná praxe, jsou u každého odlišné veličiny. Každý jsme jinak staří, máme jinou praxi. Různý je rovněž osobní příplatek (protože jsme různí), příplatek za vedení, příplatky za ztížené pracovní prostředí apod. To, čím zpravidla končila žádost, tj. že jde o kontrolu vynakládání veřejných prostředků, je logický nesmysl. Z údajů, které žadatel dostal, nemohl porovnat nakonec nic, a to pro proměnlivost těchto veličin, které zde ale hrají obrovskou roli.
Posouzení účelu - pokud jde o posouzení účelu, jedná se o začátek testování. Dle mého názoru zde musí být akcentovány dvě věci – zda je účel vůbec reálný a splnitelný, dále zda spadá do veřejných zájmů, tj. má vést k veřejné diskuzi, a také jak je účel vyjádřen materiálně? Vím, že zde se pouštím na hodně tenký led. Domnívám se, že žadatel nemůže jen obecně říci, že chce zkontrolovat, zda je daná osoba dobře (zákonným způsobem) placená a odměňovaná. Veřejný zájem zde nevidím.
Jak jsem již zmiňoval, posuzování má být vždy materiální. To vyplývá i z toho, že takto to bude na konci posuzovat i ESLP a na tyto otázky se bude zaměřovat.
Posouzení povahy - pokud jde o posouzení povahy, jedná se vlastně o test veřejného zájmu. V podstatě jde o to, jestli daná informace je vůbec chráněná. Je potřeba také zjistit, zda informaci skutečně musím mít k tomu, abych splnil deklarovaný veřejný účel, který úspěšně prošel testováním.
Patří sem také otázka nezbytnost poskytnutí či neposkytnutí informace – to je asi nejsložitější kategorie (hodnocení vlastního střetu práv), navíc v mnoha případech se mohou nabízet i variantní řešení, jak individuální informaci nahradit obecnou informací, která účel naplní. Podle stávající právní úpravy ani takové právo nemáme.
Role žadatele - pokud jde o posouzení role žadatele, tj. zda je tzv. hlídacím psem, nabízí se otázka, co když ještě není a chce být hlídacím psem? Pak by se asi informace měla poskytnout. Je otázka, jestli jí poskytnout například studentovi žurnalistiky, který zpracovává práci v rámci studia? Zde bych řekl spíš ano. Jak se zachovat v případě, pokud prokazatelně víme, že u žadatele dochází ke zneužívání informací? To může v praxi činit problémy. Z konkrétní zkušenosti známe jeden web fyzické osoby, který by se dal označit za hlídacího psa, ale informace zneužívá, zkresluje. K tomu ESLP říká, že bychom pojem neměli vykládat tak, že jde jen o tisk, televizi či rozhlas. Jde o všechny ty, kteří sbírají informace ve veřejném zájmu, pro veřejnou debatu, v rámci rozvoje demokracie. Ani fyzickou osobu jako hlídacího psa tedy nemůžeme zřejmě automaticky vyloučit. Další problém může být i v tom, že někoho sice vyřadíme proto, že informace zneužil, nelze ho však vyřadit natrvalo (jak a dle čeho posuzovat).
Existence a dostupnost - zde lze odkázat na existující judikaturu NSS - je plně aplikovatelná. Zejména z ní vyplývá, že pokud můžeme provést nenáročné úpravy dle dotazu žadatele, máme tak učinit, nemáme však obecně povinnost zpracovávat zcela nové informace.
Závěrem
Domnívám se, že stávající právní úprava nezaručuje spravedlivý proces v případě střetu práv. A to už proto, že do vydání rozhodnutí se nevede správní řízení. Máme zde pouze dovozované dotčené osoby, které mají mít stejná práva, byť bohužel na druhé straně barikády. Neexistují účinné procesní záruky (viz. např. lhůty). Není upraveno právo požádat o doplnění žádosti ve smyslu povinného testování, ani výslovné právo odmítnout poskytnutí informace z důvodu zneužití, byť například zákon o právu na informace o životním prostředí takovou úpravu má. Přitom např. v roce 2014 evidoval NSS 1200 případů od jednoho žadatele, to je podle mě zcela jistě doklad existence zneužívání.
Pokud jde o § 5 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., myslím si, že pokud už žadateli zpřístupním informace, neměl bych je zveřejňovat plošně, byť proto není žádná přímá právní opora, ale vychází to z minimalizace zásahu, což požaduje i GDPR.
Nejdůležitější otázkou však je, zda praxe vůbec bude schopná tento zákon v souladu s nálezem Ústavního soudu realizovat. Nyní se opět dostáváme do stavu čekání na judikaturu. Nový pohled znamená i průlom do jiných právních předpisů. Pokud se na zveřejňování informací v jednom předpise nějakým způsobem dívá Ústavní soud, měl by se stejně dívat i na zveřejňování podle jiných právních předpisů (např. zákon o registru smluv, o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Jsem přesvědčen, že existující právní úprava v příspěvku sledované oblasti má zásadní nedostatky. Nevyhovuje a měla by být co nejdříve nahrazena, a to v zájmu obou sledovaných základních práv.
Konference Právo ve veřejné správě 2018
Dne 27. listopadu 2018 se v Praze konal již 7. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Konference tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy. Letos vystoupilo 7 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()