Na úvod bych chtěla říci, že zákon o státní službě je poměrně výbušné téma. Je to proto, že je to také téma politické, byť novelou zákona o státní službě a účinností zákona od 1. ledna 2015 odstraňujeme ústavní deficit. Ústava od samého svého počátku předpokládá, že existuje zákon, který reguluje podle veřejnoprávní regulace vztahy mezi státními zaměstnanci a státem. Až od 1. ledna 2015 to bude skutečně pravda.
Co se týká dalších souvislostí z hlediska zákona o státní službě, tak zdůrazňuji, že ten byl velmi důležitý pro Českou republiku i proto, že se jedná podle Evropská komise o tzv. předběžnou podmínku, kterou musí Česká republika splnit, pokud chce čerpat evropské strukturální fondy v následujícím programovém období od roku 2014 až do 2020. V současné době probíhá poměrně intenzívní komunikace mezi Českou republikou a Evropskou komisí. Je jasné, že Evropská komise bude mít řadu otázek, do jaké míry se nám dílo novely zákona o státní službě podařilo maximálně naplnit, a budeme čelit otázkám v tom smyslu, jestli jsou splněny zejména podmínky depolitizace a zdali jsou touto právní úpravou upraveny vztahy těch, kdo administrují evropské strukturální fondy, protože tato dvě kritéria byla ta, která při finalizaci novely Evropská komise sledovala.
Obecné principy státní služby
Pro začátek uvádím cíle státní služby v obecné rovině. Těmi obecnými principy, proč vůbec státy státní službu regulují, jsou právě odpolitizování, profesionalizace a určitá předvídatelnost, otevřenost výkonu práce pro stát, ve prospěch státu, jeho veřejného zájmu a ve prospěch občanů. Domnívám se, že v průběhu legislativního procesu nad novelou služebního zákona v tomto roce se ukázalo, že důvodem odkládání účinnosti služebního zákona nebyly finanční důvody nebo finanční nákladnost na státní rozpočet. Politické zadání a legislativní provedení šlo nakonec cestou inspirovanou zákoníkem práce. Podle mého soudu hlavním důvodem, proč byl zákon o státní službě opakovaně v minulosti odkládán, byla neochota nebo neodvaha politiků vzdát se velké části personální kompetence tak, jak je doposud na ministerstvech vykonávána.
Všichni jsme byli v minulých letech svědkem, že docházelo k velmi výrazným personálním obměnám, a toto je právě věc, která není dobrá pro stát z hlediska kvality jeho státních zaměstnanců. Zákon o státní službě by tomu do budoucna měl zabránit. Měl by stanovit hranice, které pozice jsou politické a které úřednické. Základní princip je ten, že politik nemá přímo personální kompetenci, nemá vládu nad osudem konkrétních státních zaměstnanců, a tím je zajištěno, že státní zaměstnanci slouží státu a veřejnému zájmu. Naplňují úkoly, ke kterým jsou zavázáni podle zákona, nikoli na základě politické objednávky (tím není myšleno legitimní věcné politické zadání, ale různé zájmy různých skupin, které se pouze tzv. nazývají politickými, jak jsme toho byli v minulosti mnohdy svědky).
Jde-li o profesionalizaci, pro státní zaměstnance bude velmi klíčové, že by do budoucna měli mít mnohem větší možnost být kontinuálním způsobem na vysoké profesionální úrovni vzděláváni. Dostávají také právo na studijní volno v rámci roku, aby si zajistili kvalitu výkonu své činnosti. Z hlediska občanů je potom samozřejmě důležité, že státní zaměstnanci jsou povinně hodnoceni, a také že každý státní zaměstnanec musí složit úřednickou zkoušku jako určitý základní požadavek na kvalitu výkonu činnosti. Otázka profesionalizace státní služby je klíčová nejenom pro občany, ale také pro podnikatelský sektor, protože i řada podnikatelských svazů v minulých letech volala po zákonu o státní službě. Tyto svazy pochopily, že není v jejich zájmu, pokud stát není kvalifikovaně, stabilně a kontinuálně řízen, pokud nemá jasné politiky a pokud tak nemohou předvídat, jakým způsobem se koncepce a politiky státu budou vyvíjet.
Co se týká otevřenosti a předvídatelnosti, tak to klíčové, co se podařilo prosadit, je, že všechny vztahy mezi zaměstnanci a státem jsou od 1. ledna veřejnoprávní, podléhají veřejnoprávní regulaci a jakékoli rozhodnutí, které zasáhne do sféry státního zaměstnance, je rozhodnutím vydaným ve správním řízení. Jde tedy o správní rozhodnutí, které může být napadnuto odvoláním a následně správní žalobou u správního soudnictví. Jde o zcela zásadní změnu ochrany státních zaměstnanců, protože bez ohledu na to, jakým způsobem upravíme hranici politické a úřednické úrovně, vždycky se budou nějakým způsobem tyto dva sektory ovlivňovat. Cílem zákona o státní službě je, aby to ovlivňování bylo skutečně pouze legitimní a zákonné ve smyslu politického zadání tak, aby byl realizován program, který politici slíbili voličům.
Služební zákon zmítaný mezi přijetím, platností a účinností
Co se týká historie zákona o státní službě, došlo opakovaně k jeho odkládání. Již výše jsem se dopustila hodnocení, že hlavním důvodem nebyl nedostatek finančních prostředků, ale spíše skutečně to, že nikdo z politické reprezentace neměl zásadní zájem stávající rozdání karet změnit. Novela služebního zákona však 6. listopadu nabyla platnosti.
Určitě není z hlediska legislativního standardní, že se takto klíčový zákon zrodil prostřednictvím poslanecké iniciativy. Návrh vznikal za situace, kdy si prezident republiky vynutil při vzniku vlády jeho předložení, s ohledem na program všech tří koaličních stran, které toto slíbily voličům. V zásadě nebylo možné tento návrh stáhnout nebo nějakým způsobem posunout do nějaké debaty o pozdější účinnosti, protože by to pro občany nebylo vůbec srozumitelné či pochopitelné. I když tedy forma není optimální a bezpochyby by bylo lépe, kdyby šlo o vládní návrh, je nakonec dobře, že zmíněné okolnosti způsobily, že novelu služebního zákona máme a služební zákon konečně nabývá 1. ledna účinnosti.
Co se týká prezidentského veta, tak to je samozřejmě právnicky zajímavá věc. Prezident kromě toho, že se pokusil vetovat novelu služebního zákona a jeho veto bylo následně přehlasováno, také veřejně avizuje, že napadne služební zákon před Ústavním soudem návrhem na zrušení (pozn. red.: Prezident předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení služebního zákona nebo některých jeho ustanovení dne 7. listopadu 2014). Prezident spatřuje neústavnost v „přílepkových“ ustanoveních o tzv. zástupcích ministra – náměstcích, kteří nepodléhají služebnímu zákonu. Z mého pohledu tato argumentace, pokud samozřejmě nebude významným způsobem rozšířena nebo obohacena, nemá příliš šancí na úspěch před Ústavním soudem. Nevyplývá z ní totiž, jaký článek Ústavy měl být porušen, do jakých hodnot, či dokonce materiálního jádra Ústavy měl zákonodárce zasáhnout.
Služební zákon v evropském kontextu
Vazbu na evropský kontext jsem již zmínila. Podotýkám, že v tuto chvíli navázal na konzultace ministra pro lidská práva a legislativu Jiřího Dienstbiera v Bruselu ministr vnitra Milan Chovanec, který je v tuto chvíli kompetentní za vyjednávání. Již v průběhu prázdnin i původní text (před jednáním s opozicí) čelil kritice Bruselu, a to šlo o ambicióznější návrh z hlediska odpolitizování státní služby. Domnívám se, že se dá předpokládat opakování některých výhrad. Na druhé straně si myslím, že Česká republika má možnost argumentovat, že základní osa služebního zákon - zvýšení ochrany státních zaměstnanců prostřednictvím veřejnoprávní regulace (správního řádu a správního soudnictví) a zároveň odpolitizování hlavy státní služby (náměstek pro státní službu, jehož služebním orgánem je vláda, nikoliv resortní ministr), zůstalo zachováno. Podle mého soudu by tyto principy měly Evropské komisi, i s přihlédnutím k tomu, jak vypadají právní úpravy v jiných zemích, stačit.
Obecně se ve státních službách rozlišuje kariérní a poziční model. Náš návrh je někde mezi. Původní návrh počítal s vyšší mírou kariérnosti, nicméně oslabení ve prospěch pozičního modelu bylo i teď ve finální podobě učiněno pouze směrem k akademické sféře, zejména v prvních kolech výběrových řízení nebo směrem k zaměstnancům územně samosprávných celků, k uvolněným zastupitelům krajů či obcí s rozšířenou působností. Stále je tak zachována logika specializace činností směrem k veřejné správě jako k celku. Náš zákon je stále, i po úpravách nebo ústupcích opozici, inspirován německou a francouzskou úpravou.
Působnost zákona
Institucionální působnost zahrnuje ústřední správní úřady, podřízené správní úřady a zprostředkující subjekty. Co jsou to ústřední správní úřady? To jsou ministerstva, a potom ty úřady, co jsou definovány v kompetenčním zákoně. U podřízených správních úřadů se nejtypičtěji jedná např. o soustavu úřadů práce nebo o soustavu finanční správy, kdy generální ředitelé těchto institucí sice mají určitou personální kompetenci i z hlediska zákona o státní službě a vykonávají činnosti podobné činnostem státních tajemníků na ministerstvech. Jsou to nicméně podřízené správní úřady, protože přece jenom politicky je u všech těchto rezortů politická hlava ministra – v případě finanční správy ministr financí, v případě úřadů práce ministryně práce a sociálních věcí. Z tohoto důvodu mají státní tajemníci ministerstev kompetence z hlediska systemizace, která je poměrně klíčová pro další směřování těchto institucí a tyto kompetence tedy nedrží generální ředitel Finanční správy nebo generální ředitelka Úřadu práce.
Co se týká ještě tzv. zprostředkujících subjektů, jde o oblast, kde se dá předpokládat, že bude komunikována s Evropskou komisí. Ta od nás od počátku velmi tvrdě vyžadovala to, že se služební zákon bude vztahovat na ty, co administrují strukturální fondy. Jenže v našem systému práva a správy státu to nejsou pouze státní zaměstnanci v rezortech. Jsou to také zaměstnanci v různých příspěvkových organizacích, zaměstnanci fondů, anebo zaměstnanci regionálních rad. Otázky kolem regionálních rad byly předem komunikovány a po pracovní linii ze strany Ministerstva pro místní rozvoj s Evropskou komisí dojednány. Byla dohoda na tom, že regionální rady a jejich zaměstnanci nebudou muset být podřazeni pod služební zákon, budou spadat pod zákon o úřednících samosprávných celků (jak je tomu dnes). Vedle toho se změní zákon o regionálním rozvoji (vztahy mezi ministerstvem a regionálními radami budou nově upraveny speciálními veřejnoprávními smlouvami). Ačkoli jsme tyto podmínky splnili (plníme), Evropská komise po pracovní linii znovu „položila regionální rady na jednací stůl“.
Osobní působnost je jasná. Z hlediska vymezení je třeba zmínit námitku prezidenta, do jaké míry náměstci, kteří zastupují ministra politicky, mají nebo nemají ve služebním zákoně být. Zákon negativně říká, že se nevztahuje na ministry a jejich politické zástupce. A právě z důvodu transparentnosti upravuje služební zákon, co vlastně ten zástupce bude dělat. Je to ustanovení, kde píše o jeho činnosti, tzn., že zejména bude zastupovat ministra na vládě, v Parlamentu, atd., a to je právě předmětem kritiky prezidenta. Evropská komise i nevládní organizace však požadovaly, abychom upravili, cože vlastně bude tzv. politický náměstek dělat, a to právě proto, aby bylo jasné, kde je hranice politické a úřednické linie. Tady tedy nebylo lehké z legislativního pohledu vyhovět všem a skoro stoprocentně se dalo čekat, že ať bude výsledek jakýkoliv, některá část právnické, odborné či občanské veřejnosti nebo Evropská komise bude výsledek kritizovat. Na okraj lze poznamenat, že s náměstky zastupujícími ministra, na které se služební zákon nevztahuje, počítal již služební zákon schválený v roce 2002.
Z hlediska osobní působnosti zákona jsou klíčovou záležitostí pro státní zaměstnance tzv. obory služby. Podle toho, pod který obor služby a zda vůbec, bude státní zaměstnanec z hlediska výkonu své činnosti zařazen, se určí, zda se na něho vztáhne služební zákon. Ačkoliv stále slyšíme, že zákon nabývá účinnosti 1. ledna, což je do určité míry pravda, tak pro masu státních zaměstnanců, kterých je v České republice na cca 65 tisíc, nabude faktické účinnosti a začne se vůči nim v plném rozsahu aplikovat až od 1. 7. 2015. K tomuto okamžiku dojde k tzv. překlopení státních zaměstnanců do státní služby.
A jak to bude se státní službou dál?
Zbývající část roku 2014 je v zásadě vyhrazena tomu, že musíme udělat výběrová řízení na náměstka pro státní službu při Ministerstvu vnitra (ten, který nahradil dříve předpokládaného generálního ředitele státní služby).a jeho zástupce. Dále musíme provést výběrová řízení na státní tajemníky na jednotlivých rezortech. Tyto bude následně jmenovat vláda. V průběhu prvního pololetí 2015 bude probíhat tzv. systemizace. Někteří státní zaměstnanci možná tuší, co se tím rozumí (ačkoli spíše v negativních konotacích, spojených s neodbornými zásahy do jejich práv a plošného snižování jejich počtu v minulých letech), anebo budou toto slovo znát příslušníci justičního stavu, kteří se také několik let neúspěšně pokoušejí o reálnou systemizaci. V zásadě to znamená tolik, že se spojí konkrétní místo státního zaměstnance s konkrétní činností, k němu se přidá konkrétní platová třída, a to bude zafixováno. Bude velmi ztíženo s takto zafixovanou pozicí hýbat, což by mělo do budoucna zajistit vyšší stabilitu institucí. Ministerstvo financí, či jiné, nebude moci říci „snížíme objem platových prostředků o 10 % a vy si s tím nějak poraďte“. Protože jak budou zafixována a systematizována tato místa, bude na ně muset být nasazen státní rozpočet. Takže princip se otáčí. Napřed se řekne kolik lidí, na jaké pozice, s jakými činnostmi potřebujeme a na to budeme rozpočtovat. Ne, že by se nejdříve řeklo, že objem je takový, potom bude takový a podle toho je třeba se zařídit. I toto je jeden ze základních principů zákona, který znamená významnou změnu z hlediska fungování státní služby.
Obory služby má předložit Ministerstvo vnitra. Protože po léta tuto specializaci drželi a realizovali kolegové z Ministerstva práce a sociálních věcí, předpokládá se, že oba rezorty budou spolupracovat.
Konference Právo ve veřejné správě 2014
Ve dnech 5. a 6. listopadu 2014 se v Hradci Králové konal již 3. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Záštitu nad letošním ročníkem převzalo Ministerstvo vnitra ČR prostřednictvím náměstkyně pro veřejnou správu a legislativu, Sdružení místních samospráv ČR, Svaz měst a obcí ČR, Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů ČR a Institut pro veřejnou správu Praha. Na konferenci s podtitulem Nové právo 2014 vystoupilo během dvou dnů 13 přednášejících odborníků z oblasti advokacie, státní správy a samosprávy, akademické půdy a dalších. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()