Dozor a dohled ve státním zastupitelství není totéž Zdroj: Vladimíra Přikrylová, SayACTION

Dozor a dohled ve státním zastupitelství není totéž

Můj dnešní příspěvek je zčásti provokativní. V době, kdy jsem si jej připravovala, jsem ještě nevěděla, že zákon o státním zastupitelství projde vládou, a to díky zvláštnímu ustanovení, které dost dobře nechápu. Tím se rozumí zvláštní typ dohledu, který byl do nové úpravy vsunut jako jistý kompromis, který umožnil návrhu vládou projít. Poměrně dlouho jsem se snažila přijít na to, co si autor této změny pod jistým dohledem představoval. Doteď jsem na to nepřišla.

JUDr. Lenka Bradáčová Ph.D.

JUDr. Lenka Bradáčová, Ph.D.

vrchní státní zástupkyně v Praze

JUDr. Lenka Bradáčová, Ph.D.

vrchní státní zástupkyně v Praze

O dozoru a dohledu ve státním zastupitelství se velmi často mluví. Často mi také na stůl přistávají podání obhájců, obviněných, účastníků, stran trestního řízení, kteří se domáhají výkonu dohledu či výkonu dozoru. Často tam, kde by byl na místě dohled, požadují dozor a naopak. Přitom tyto dva instituty nelze zaměňovat, neboť nepředstavují totéž.

Dozor jako kontrolní činnost v rámci trestního řízení

Dozor uvnitř státního zastupitelství, resp. dozor státního zástupce, je institutem, který je přesně vymezen v rámci trestního řízení v § 174 trestního řádu. Jde o zásadní ustanovení, které definuje dozor jako kontrolní činnost, jako celý soubor práv a povinností státního zástupce, který má vyústit v kontrolu policejních orgánů, tj. všech úkonů, které provádí policejní orgán v průběhu trestního řízení. Právě díky těmto nástrojům, které se prolínají celým trestním řádem, jenž ukládá státnímu zástupci řadu povinností a oprávnění, je ze státního zástupce pán přípravného řízení. Je to tedy státní zástupce, kdo rozhoduje s konečnou platností o tom, zda policejní orgán některé úkony provede, či který policejní orgán bude věc dále řešit.

V nedávné době proběhl sdělovacími prostředky spor mezi policejním orgánem a státním zástupcem, který mu odňal věc. Policista postup neunesl a dožadoval se vymezení vzájemného vztahu. Vztah státního zástupce a policejního orgánu byl však vymezen již v roce 1961 a není tak třeba jej vymezovat znovu. Ačkoli byl tento vztah v roce 2001 upraven, stále je jeho podstata jasná. Státní zástupce je ten, kdo ukládá pokyny, proti jehož pokynům nemá policejní orgán žádný opravný prostředek, je povinen jej poslechnout. Policejní orgán může upustit od splnění pokynu pouze tehdy, ukládal-li by státní zástupce policejnímu orgánu provést úkony, které jsou mimo zákonný rámec, tedy úkony nezákonné, mimo pravomoc policejního orgánu.

Státní zástupce má v rámci dozorových oprávnění možnost, není-li spokojen s prací určitého policisty, tomuto policistovi věc odejmout a přikázat, že ji má v daném policejním útvaru vykonávat osoba jiná. Nedojde-li k nápravě stavu, může státní zástupce dokonce rozhodnout o odejmutí věci celému policejnímu útvaru, následným rozhodnutím přikáže věc ke zpracování útvaru jinému. Že to může vyvolat v policistovi či v celém útvaru roztrpčení, je možné, ale trestní řád hovoří jasně. Je třeba mít na paměti, že ten, kdo nese konečnou odpovědnost za trestní věc v řízení před soudem, je státní zástupce. On je tím, který je vázán všemi zásadami trestního řádu, především zásadou legality, oficiality a zásadou obžalovací. Státní zástupce je tím, kdo vymezuje soudu skutek, o kterém následně soud rozhoduje, tj. vymezuje věc, aby se jí soud vůbec zabýval.

Dozor jako institut trestního řízení se vyznačuje rovněž tím, že je soustavný a měl by být vykonáván po celou dobu trestního řízení. Zda je to efektivní i u bagatelních trestných činů či tam, kde není znám pachatel a věci jsou odkládány právě proto, že se policii nedaří rozkrýt trestnou činnost, tzn. zjistit skutečnosti, které by je opravňovaly zahájit trestní stíhání proti konkrétní osobě, to je otázka do diskuze. Ne všechny evropské trestní řády mají dozorovou povinnost státního zástupce nastavenou takto široce. V mnoha právních systémech a evropských trestních řádech začíná dozor státního zástupce až ve chvíli, kdy se policejní orgán obrátí na státního zástupce s prvním procesním úkonem, kdy potřebuje jeho součinnost, jinak nese odpovědnost za trestní řízení beze zbytku policejní orgán. I zde je otázkou do diskuze, kdy by měl dozor státního zástupce začínat a jak široce by měl být nastaven.

Podle současného znění trestního řádu začíná dozor státního zástupce v okamžiku zahájení úkonů trestního řízení, tedy v okamžiku, kdy se policejní orgán dozví informace, které mohou důvodně nasvědčovat tomu, že došlo ke spáchání trestného činu. Povinnost státního zástupce je nastavena velmi široce od počátku všech postupů policie, tzn. od prvního úkonu, který policie učiní podle trestního řádu.

Co se samotného dozoru týče, je možné jej definovat jako výkon kontroly nad činností policie. Proti dozorovým oprávněním a povinnostem státního zástupce není podle trestního řádu přípustný žádný opravný prostředek, kterým by disponovala policie. Ta se tedy proti pokynům nemůže bránit. Policejní orgán může vyvolat u nadřízeného stupně státního zastupitelství dohled nad tím, jak státní zástupce konkrétního státního zastupitelství vykonával dozor. Tento postup by však měl být zcela vyjímečný. Zde je vidět, že dohled a dozor nejsou totožné pojmy. Dozor je upraven v trestním řádu a je výsostnou úpravou práv, povinností a vztahu státního zástupce k trestnímu řízení, respektive k policejnímu orgánu a úkonům trestního řízení.

Dohled podle zákona o státním zastupitelství

Dohled je definován jako systém kontrolních oprávnění a povinností v zákoně o státním zastupitelství. Je nástrojem, který umožňuje kontrolu v rámci hierarchických vztahů uvnitř soustavy státních zastupitelství, přičemž vztahy podřízenosti a nadřízenosti ve státním zastupitelství fungují jak horizontálně, tak vertikálně. Jde tedy o dohled jednak mezi jednotlivými stupni státního zastupitelství, ale také mezi státními zástupci uvnitř jednotlivých stupňů, resp. o vztah nadřízenosti vedoucího státního zástupce vůči všem dalším státním zástupcům působícím u daného úřadu. Zároveň platí nadřízenost a podřízenost stupňů, kdy stupně podřízené se musí řídit pokyny bezprostředně nadřízeného stupně.

Jedinou výjimkou, kdy státní zástupce není povinen splnit pokyn v rámci dohledových oprávnění, tedy pokyn ukládaný podle zákona o státním zastupitelství, nikoli podle trestního řádu, je jeho nezákonnost. Pokud státní zástupce tvrdí, že mu byl uložen nezákonný pokyn, má možnost jej odmítnout. Pakliže je odmítnutí pokynu pro nezákonnost uznáno, musí ten, kdo takový pokyn dal, věc vyřídit sám. V tom okamžiku tedy dochází k atrakci buďto na vedoucího státního zástupce nebo na vyšší stupeň státního zastupitelství, který udělil pokyn.

Dohledová oprávnění a povinnosti jsou složitější o to, že jsou členěny na dohledy vnitřní a dohledy vnější. Jedná se o situaci, kdy se může obviněný, podezřelý, obhájce či jiná osoba obrátit s žádostí o výkon dohledu buď na nadřízený stupeň státního zastupitelství (dohled vnější) nebo na vedoucího státního zástupce se stížností na kroky podřízeného státního zástupce (dohled vnitřní).

Soustava státního zastupitelství celou svou historii řeší, jaký je vztah vnějšího a vnitřního dohledu, neboť zákon tyto vztahy výslovně neřeší. Má některý z nich přednost? Co se stane, pokud někdo žádá o výkon obou dvou dohledů?

Samotnými postupy uvnitř soustavy státního zastupitelství bylo podle mého názoru dospěno ke správnému závěru, tedy že dohled instanční je nadřazen dohledu vnitřnímu a dohled vnitřní vykoná vedoucí státní zástupce pouze tehdy, je-li o takový dohled výslovně požádán nebo je-li takový dohled výslovně iniciován jako dohled vnitřní, tj. jako dohled vedoucího státního zástupce nad jemu podřízenými státními zástupci. Všechna ostatní podání se posuzují jako podněty dohledu vnějšího a jsou postupovány nadřízeným stupňům. Pokud by došla podání obě, platí v rámci ustálené praxe, že vedoucí státní zástupce se výkonu dohledu zdrží a vyčká rozhodnutí dohledu vnějšího, který je i pro něj závazný, neboť má přednost a považuje se za dohled vyšší síly. V opačném případě by docházelo k paradoxním situacím, došel-li by vedoucí státní zástupce ke zcela opačnému závěru než nadřízený stupeň. Zákon v této situaci nezná jiné řešení než ukládání pokynů, situace by ale nejspíš vyústila v neustálé odmítání a atrakce k nadřízenému stupni. Praxe proto řeší vztahy vnitřního a vnějšího dohledu tak, že dává přednost dohledu vnějšímu, hierarchickému, což je podle mého názoru správně.

Pokud jde o dohled jako možný opravný prostředek, vyvolal v soustavě státního zastupitelství mnohé diskuze nález Ústavního soudu z března roku 2015, kdy Ústavní soud označil dohled uvnitř státního zastupitelství jako prostředek k nápravě, jenž by měl být využit předtím, než dojde k podání stížnosti k Ústavnímu soudu. Další praxe Ústavního soudu tento nález následuje. Ústavní soud tedy dává jasně najevo, že pokud se v průběhu přípravného řízení, kdy státní zástupce vykonává dozor, domáhá strana řízení ochrany před Ústavním soudem, Ústavní soud požaduje doložit, že byl nejdřív osloven v rámci dohledových oprávnění nadřízený stupeň v rámci vnějšího dohledu. Označil proto dohled jako prostředek, který je způsobilý být účinným prostředkem k nápravě v případě námitek na absenci účinného vyšetřování. Pokud se tedy kdokoli ze subjektů trestního řízení snaží domoci svého práva před Ústavním soudem tím, že tvrdí, že vyšetřování bylo neúčinné, státní zastupitelství nevykonávalo řádně svá dozorová oprávnění, státní zástupce nevyužil všech svých oprávnění a nenaplnil všechny své povinnosti pro to, aby řádně vyšetřování probíhalo, má se nejprve obrátit podnětem na nadřízené státní zastupitelství k výkonu dohledu. Pakliže získá odpověď a nadále nebude spokojen s řešením věci, je teprve na místě obrátit se na Ústavní soud. Pokud subjekt, který se domáhá ústavní ochrany, nevyužije dohledového oprávnění nadřízeného stupně nebo vedoucího státního zástupce, pak samotné podání ve vztahu k Ústavnímu soudu bude odmítnuto s tím, že doposud nebyly vyčerpány všechny účinné prostředky nápravy. Ústavní soud tedy pokládá dohled za účinný nástroj způsobilý k nápravě vad, který musí být dostupný každému, kdo takové vady namítá.

Uvnitř státního zastupitelství se dlouhou dobou vede debata, kdo je vlastně osobou oprávněnou k tomu, aby podnět k výkonu dohledu nad činností státního zástupce v rámci soustavy státního zastupitelství podal. Je to ten, do jehož práv a povinností bylo zasaženo, nebo to může být kdokoli, kdo se seznámil s novinovým článkem a zdá se mu, že ve věci nekoná státní zástupce tak, jak by konat měl? Současná právní úprava totiž právo „podnětovat“ výkon dohledu dává v podstatě komukoliv, kdo podnět učiní, bez ohledu na jeho procesní postavení. Možnost „podnětovat“ výkon dohledu nová předloha zákona o státním zastupitelství upravuje a vymezuje okruhy subjektů, které budou oprávněny k podání podnětu k výkonu dohledu. Tento okruh zcela logicky zužuje. Na druhou stranu Ústavní soud ve svých rozhodnutích neukládá státnímu zastupitelství, aby vždy a beze zbytku ve vztahu ke všem podnětům činilo dohled ve stejném rozsahu. Otázka je tedy složitá a nejsou na ni jednoznačné pohledy. Rozhodně si proto dohled do budoucna zaslouží úpravu daleko srozumitelnější nejen pro státní zástupce, ale i pro vnější subjekty, které dohled jako takový mohou „podnětovat“.

Dohled versus dozor

Historicky se rovněž dlouhodobě řeší vztah dohledu a dozoru. Platí, že výkon dohledu má ve vztahu k dozorovým oprávněním státního zástupce vždy subsidiární povahu. Dozorová oprávněná jsou ta zásadní, která stanovují práva a povinnosti státního zástupce v průběhu trestního řízení. To je hlavní náplň činnosti státního zástupce, který hájí veřejný zájem. V trestním řízení je jediným veřejným žalobcem, jedinou osobou, která může podat obžalobu v trestních věcech. Vedle toho má státní zastupitelství i další působnosti, a to v oblasti civilní či správní. I zde, nad těmito působnostmi, platí možný výkon dohledu. Ve vztahu k trestnímu dozoru má však dohled subsidiární povahu, jeho rozsah je vždy stanoven zákonem. Zákon o státním zastupitelství stanovuje jasná pravidla, jaké kroky a v jakém rozsahu je možné přezkoumávat.

Dohled má rovněž své prostředky, přičemž tím nejzásadnějším a nejúčinnějším je pokyn ke konkrétnímu úkonu. Dohled může spočívat i v tom, že nadřízený subjekt vyžaduje informace o konkrétním postupu. Možný je i dohled v rámci metodického vedení, kdy nadřízený stupeň vede stupně podřízené – právě v rámci výkonu dohledu může vedoucí státní zástupce nadřízených stupňů vydávat zobecňující pokyny, které platí ve věcech typově shodných.

Obecně je možno říci, že zatímco dozorové oprávnění je oprávnění každého státního zástupce, který dozoruje v konkrétní trestní věci konání policie, dohled je systém povinností a oprávnění uvnitř soustavy státního zastupitelství, který má zajistit kontrolu státního zastupitelství uvnitř soustavy, jednotnost rozhodování a samozřejmě i nápravu chybných postupů, ať už v oblasti trestní, tak v oblasti civilní či správní.

Zvláštní dohled v návrhu nového zákona o státním zastupitelství

V závěru si dovolím krátké vyjádření k návrhu ohledně zavedení zvláštního dohledu v soustavě státního zastupitelství, který by počínal až okamžikem ukončení dozoru v trestním řízení. Lze říci, že tato předloha umožňuje nadřízenému stupni vykonat dohled až poté, kdy policejní orgány ukončí vyšetřování a předloží veškerý spisový materiál ke konečnému rozhodnutí. Vyšší stupeň by pak měl mít lhůtu dva měsíce, aby vykonal dohled a vydal stanovisko, zda s návrhem policejního orgánu a postupem státního zástupce souhlasí, nebo vydal pokyny k doplnění řízení.

Vyvolává to ve mně pocit, že došlo k záměně obou institutů, neboť se vlastně jedná o druhý dozor, nad dozor po skončení samotného vyšetřování. Dohled je cílený a systémový a probíhá v průběhu dozoru nad trestním řízením, jeho smyslem je odstranit vadu, která na konci samotného řízení může znamenat důkazní ztrátu, poškození práv konkrétních subjektů. Poněkud postrádám jeho důvodnost v okamžiku, kdy bude řízení ukončeno, neboť kroky státního zástupce nebude možno napravit jakýmkoli pokynem nebo doporučením. V trestních věcech, jichž by se tento zvláštní dohled dotýkal (závažná hospodářská trestná činnost), totiž probíhá vyšetřování obvykle dva až tři roky. Pokud by se na spis podíval státní zástupce nadřízeného stupně a zkonstatoval pochybení, které se odehrálo před dvěma lety a které následovala celá řada dalších úkonů, nevěřím tomu, že by takový dohled mít mohl vůbec mít nějaký účinek. Nedovedu si ani představit, že by v dotčených dvou měsících mohl dohledový státní zástupce vůbec stihnout kauzu nastudovat a pochopit jí tak, aby byl schopen dát relevantní pokyn k doplnění dokazování. Možná, že díky této kompromisní úpravě mohla předloha zákona projít dále, avšak já osobně s takovým pojetím dohledu nemohu souhlasit. Domnívám se, že pokud už by měl nějaký speciální útvar vzniknout, měl by nad ním probíhat dohled standardní jako v celé soustavě státního zastupitelství, protože každá výjimka je problematická.

Závěrem

Pokusila jsem se vyložit vztah mezi těmi nejdůležitějšími vazbami, které uvnitř státního zastupitelství probíhají: státní zastupitelství versus policie či státní zástupce versus podřízený stupeň, nadřízený stupeň a podřízený státní zástupce. Pro efektivitu trestního řízení je určující právě kvalita těchto vztahů. 


Kongres Právní prostor 2016

Ve dnech 19. a 20. dubna 2016 se v Seči u Chrudimi konal již 6. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali ministr spravedlnosti, ministryně pro místní rozvoj, náměstek ministra vnitra pro řízení sekce legislativy a archivnictví a předseda Ústavního soudu.  

Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/.

kongres trestní řízení policie zákon o státním zastupitelství státní zastupitelství Právní prostor 2016

Líbil se vám náš článek, prosím, ohodnoťte ho
Hodnotili 4 čtenáři

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejoblíbenější články