(Pozn. red.: První část článku si můžete přečíst zde.)
Citované výroky můžeme považovat za jedny z prvních, které odráží nejenom snahu po teoretickém uchopení myšlenky dělby moci, ale též jejím uskutečnění v praxi. Zeptejme se tudíž, jaké jsou vztahy našeho státního zastupitelství k jednotlivým složkám moci.
Touto otázkou se mimo jiné zabýval ve své disertační práci Jaroslav Fenyk.[3] Například vztahy mezi státním zastupitelstvím a zákonodárnou mocí výše uvedený autor postihuje jako vztahy tzv. nepřímé závislosti, čímž má na mysli, že státní zastupitelé musí respektovat zákon přijatý parlamentem. Zato vztah k výkonné moci je podle něj redukován na vztah k ministru spravedlnosti a zahrnuje především problematiku personálního a finančního charakteru. Nakonec, na velmi široké škále se pohybují vztahy k moci soudní. K uvedenému pojetí je nutné dodat, že Jaroslav Fenyk má tendenci chápat státní zastupitelství jako orgán „sui generis“.[4] Kam bychom však měli státní zastupitelství zařadit, pokud bychom se ho rozhodli chápat jako součást jedné z uvedených složek moci?
Naše státní zastupitelství je v podstatě bez výhrad považováno (především na základě systematického výkladu Ústavy) za orgán moci výkonné.[5] Důležité je, že přesto není správním úřadem, ale udržuje si v řadě svých rysů specifickou povahu.[6] Jak napsal Jan Záruba: „Státní zastupitelství má [...] charakter orgánu justičního, který nevykonává soudní moc, ale jeho justiční úkony mají povahu obdobnou výkonu soudní pravomoci.“[7] Je tedy otázkou, nakolik je naše státní zastupitelství opravdovým orgánem moci výkonné a nakolik pouze fiktivním. Za nepochybné však můžeme považovat, že výkonná moc si udržuje nad státním zastupitelstvím výrazný vliv.
Právě na výše uvedeném základě, mnoho autorů uvažovalo (a stále uvažuje) o tom, zda je vůbec správné, aby státní zastupitelství bylo v rámci naší ústavy zařazeno mezi orgány výkonné moci – jestli by na ní nemělo být upraveno nezávisle, zda by neměl být její vliv nad ním nějakým způsobem omezen. Takto například uvažuje Milan Tomeš: „Státní zastupitelství […] není typickou výkonnou mocí. Předmětem jeho činnosti, tj. nakládání se základními právy a svobodami, relativně vysoká možnost zasahování do jejich podstaty, spíše nabízí úvahu, zda by nemělo fungovat zcela nezávisle na výkonné moci.“[8] a podobným způsobem dále i Jaroslav Fenyk: „Existuje celá řada důvodů proto, aby státní zastupitelství jako orgán svého druhu (sui generis), orgán výkonu trestní spravedlnosti, mělo obdobně specifické a samostatné ústavní postavení, jako mají Nejvyšší kontrolní úřad či Česká národní banka.“[9]
Najdou se však i zastánci současného stavu či stavu, v němž se jeví včlenění státního zastupitelství do rámce výkonné moci jako zásadní a pozitivní. Do této skupiny je možno počítat zejména Františka Zoulíka, který se domnívá, že státní zastupitelství by mělo fungovat jako výkonný orgán v resortu ministerstva spravedlnosti a jeho prostřednictvím být napojeno na vládu.[10] Samostatným resortem v rámci vlády by orgán veřejné žaloby podle Zoulíkova názoru být neměl, protože mu nepřísluší nařizovací pravomoc k provádění zákonů, typická pro ministerstva.[11]
Ostatně, je to i právě uvedený autor, který v jednom za svých článků také snad nejlépe osvětluje smysl naší platné právní úpravy ohledně postavení státního zastupitelství a jeho místu v systému dělby moci. Za velmi výstižnou z jeho práce pokládám hlavně následující pasáž: „[Státní zastupitelství] v demokratickém státě má být pouze justiční veřejnou žalobou a institucí, chránící veřejný zájem i v jiných, přesně definovaných případech. V takovém postavení ovšem musí být naprosto jasně orgánem, který v klasické tripartizaci státní moci patří do oblasti moci výkonné. Požadavek její angažovanosti jako strážce nikoli zákonnosti, ale určitých veřejných zájmů vyžaduje, aby byla vázána na vládu, aby nestála vedle ní (nebo dokonce proti ní), ale aby byla nástrojem uskutečňování vládní politiky v právní oblasti. Kdyby tomu tak nebylo, exekutiva by prostě neměla instituci, jejímž prostřednictvím by mohla působit na výkon soudní moci. Teprve soudní moc (a nikoli prokuratura) je totiž povolána k tomu, aby nastavila hráz takové aplikaci práva, která by neodpovídala principům, jimiž je ovládán právní řád.“[12]
Výše uvedené myšlenky je třeba podrobit kritice. Pokud jde o samotné včlenění či nevčlenění státního zastupitelství do vlády, stojí za připomenutí poznámka, učiněná Jaroslavem Fenykem, o postavení generálního prokurátora v Anglii. Tamější generální prokurátor je sice členem vlády, avšak nezasedá v Radě ministrů, čímž neodpovídá za plnění povinností jako konkrétní člen vlády.[13] Stojí tedy za úvahu, jestli by i náš nejvyšší státní zástupce nemohl (a neměl) mít rovněž přímou vazbu na vládu podobného typu, tedy s některými specifiky oproti jejím ostatním členům. Takovou přímou vazbou by se totiž jistě posilnila nezávislá pozice celého státního zastupitelství, jakkoliv by jeho vazba na výkonnou moc zůstala zachována.
Mělo by však být státní zastupitelství vůbec zařazeno do výkonné moci, jak se domnívá František Zoulík? Jsou důvody, kterými takové zařazení podmiňuje, vůbec relevantní? Je zajímavé, že se spolutvůrci americké ústavy původně domnívali, že největšího vlivu ve státě bude dosahovat moc zákonodárná, protože se bude těšit nejvýraznější podpoře ze strany lidí.[14] Tento předpoklad byl mimochodem posléze považován i za jeden z hlavních důvodů, proč byl parlament USA koncipován jako dvoukomorový – zákonodárná moc se měla tímto „rozdělením“ oslabit a dostat pod větší kontrolu. Dosavadní vývoj však uvedenou domněnku naprosto popřel. Dnes je za nejmocnější ve státě obecně považována moc výkonná.[15] Neměla by se proto právě ona oslabit tím, že od ní separujeme některé její dosavadní součásti, mezi nimi též státní zastupitelství?
Pochybnosti dle mého soudu může vyvolávat též Zoulíkova představa, že by státní zastupitelství mělo být nástrojem uskutečňování vládní politiky. Zde se totiž dostáváme na nepevnou půdu, protože leckdy je obtížné říct, která politika je ještě přípustná a která už představuje přílišné zasahování ze strany vlády. Je pravdou, že by výkonná moc měla mít možnost (i pokud by státní zastupitelství nemělo být považováno za její součást), jak na státní zastupitelství působit, avšak pouze za účelem zachování fungující dělby moci. Zde se otvírá prostor pro úvahu, zda by tento účel nebyl naplněn již tím, že by se čelní představitelé výkonné moci – tj. vláda a prezident, výrazně podíleli na výběru a jmenování nejvyššího státního zástupce (nebo i popřípadě dalších státních zástupců) do jejich funkce. Nakonec svůj význam má též pochybnost, zda se může státní zastupitelství dostatečně efektivně podílet na boji proti kriminalitě páchané v souvislosti s činností exekutivy, jestliže je ono samo její součástí nebo pod jejím silným vlivem. Stejně tak je vhodné upozornit na významné pravomoci, které má státní zástupce v přípravném trestním řízení. Například pokud jde o možnost zastavit trestní stíhání,[16] stojí za pečlivé uvážení, nakolik se zde již jedná o extenzi do oblasti soudní moci. Pokud bychom dospěli k názoru, že jde o přesah dostatečně výrazný, bylo by taktéž nutné vliv některých orgánů výkonné moci na státní zastupitelství patřičně omezit.
Vymezit vztah státního zastupitelství k moci soudní představuje z hlediska systému dělby moci druhý závažný problém. Výstižným způsobem zhodnotil problematiku vztahů státních zástupců a soudců zejména Jaroslav Fenyk. Jeho slovy: „Odlišnost obou profesí je vyjádřena například tím, že oba orgány jsou vzájemně nezávislé. Příliš silný žalobce může negativně ovlivnit nezávislost soudu, na druhé straně tendence, které rozšiřují přezkumnou působnost soudu vůči veřejné žalobě, by mohly v určitém okamžiku vést k tomu, že veřejný žalobce by přestal být představitelem veřejného zájmu, ale stal by se orgánem dotyčného soudu, který přezkum provádí.“[17] Nejen z uvedeného názoru je zřejmé, že státní zastupitelství by nemělo být včleňováno do moci soudní, třebaže k ní bude mít vždy velmi blízko, už jenom vzhledem k tomu, že uspořádáním své soustavy je „provázáno“ se soustavou soudní.[18] S ohledem na systém dělby moci by si měl orgán veřejné žaloby podržet jistou odlišnost i při srovnání se soudy. Bylo by nesmyslné, kdyby měl představovat jakousi „druhou paralelní soudní soustavu“.
Z nastíněných úvah lze tedy vyvodit závěry, že je třeba chápat současné státní zastupitelství jako součást moci výkonné, avšak s tím, že úvahy o jeho postavení jako orgánu „sui generis“ musíme přinejmenším pokládat za legitimní a velmi inspirativní. Můžeme tudíž říct, že do budoucna jsou otevřené obě cesty. V našem prostředí poněkud méně tradiční chápání státního zastupitelství jako orgánu svého druhu má především tu výhodu, že otvírá prostor pro větší samostatnost a svébytnost. V tento moment však nesmíme zapomenout zeptat se, nakolik je naše státní zastupitelství schopné takové možnosti dostatečně využít (místo toho, aby jich pouze zneužilo). Odpověď na tuto otázku již přesahuje rámec našeho zkoumání. Dodejme pouze, že nejvíce asi bude záviset na celkové úrovni naší společnosti, jejím právním a morálním vědomí.
[1] HAMILTON, Alexandr, JAY, John, MADISON, James. Listy federalistů. Olomouc: Vydavatelství Univerzity Palackého v Olomouci, 1994. s. 282.
[2] Tamtéž.
[3] FENYK, Jaroslav. Současnost a možné perspektivy vývoje orgánů veřejné žaloby. 2001. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 147 – 148.
[4] Srovnej např.: FENYK, Jaroslav. Úvaha o ústavním postavení českého státního zastupitelství. In Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. s. 344.
[5] Srovnej např.: VESECKÁ, Renata. Aktuální problematika veřejné žaloby v právní úpravě ČR. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12.
[6] Srovnej: KOCOUREK, Jiří, ZÁRUBA, Jan. Zákon o soudech a soudcích. Zákon o státním zastupitelství. 2., doplněné a přepracované vydání. Praha: C.H. Beck, 2004. s. 392 – 393. Dále též: FENYK, Jaroslav. Úvaha o ústavním postavení českého státního zastupitelství. In Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. s. 341.
[7] KOCOUREK, Jiří, ZÁRUBA, Jan. Zákon o soudech a soudcích. Zákon o státním zastupitelství. 2., doplněné a přepracované vydání. Praha: C.H. Beck, 2004. s. 394.
[8] TOMEŠ, Milan. Ústavní postavení státního zastupitelství – zamyšlení nad základními principy jeho činnosti. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12. s. 88.
[9] FENYK, Jaroslav. Úvaha o ústavním postavení českého státního zastupitelství. In Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. s. 344.
[10] ZOULÍK, František. Poznámky k postavení prokuratury. Právní praxe. 1993, č. 3. s. 165.
[11] Tamtéž, s. 164.
[12] Tamtéž, s. 164.
[13] FENYK, Jaroslav. Současnost a možné perspektivy vývoje orgánů veřejné žaloby. 2001. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 148.
[14] Srovnej např.: HAMILTON, Alexandr, JAY, John, MADISON, James. Listy federalistů. Olomouc: Vydavatelství Univerzity Palackého v Olomouci, 1994. s. 283.
[15] Srovnej např.: FENYK, Jaroslav. Úvaha o ústavním postavení českého státního zastupitelství. In Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. s. 331.
[16] Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). § 172.
[17] HAMILTON, Alexandr, JAY, John, MADISON, James. Listy federalistů. Olomouc: Vydavatelství Univerzity Palackého v Olomouci, 1994. s. 338.
[18] Srovnej: VESECKÁ, Renata. Aktuální problematika veřejné žaloby v právní úpravě ČR. Státní zastupitelství. 2008, č. 11 – 12. s. 55.
Diskuze k článku ()