Trestněprávní odpovědnost zastupitelů - II. Zdroj: Vladimíra Přikrylová, SAY Action

Trestněprávní odpovědnost zastupitelů - II.

V následujícím příspěvku bych Vám rád představil téma trestní odpovědnosti zastupitelů měst a obcí. Vzhledem ke stále se zvyšující trestní represi by měly být osoby, jež tuto pozici vykonávají, schopny včas posoudit možná rizika a minimalizovat je. Co přesně představuje zmíněná potencionální rizika a jak jim účinně zabránit?

JUDr. Petr Toman LL.M.

JUDr. Petr Toman, LL.M.

partner, TOMAN, DEVÁTÝ & PARTNEŘI advokátní kancelář, s.r.o.

JUDr. Petr Toman, LL.M.

partner, TOMAN, DEVÁTÝ & PARTNEŘI advokátní kancelář, s.r.o.

První část příspěvku si můžete přečíst zde.

Z judikatury

Velmi častou otázkou je, do jaké míry lze zastupitele stíhat, protože přece jenom právo na samosprávu je obci dáno a obec zejména v samosprávné působnosti vykonává samosprávné povinnosti. Těmto úvahám učinil přítrž Ústavní soud v kuriózním rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 265/07 ze dne 6. 6. 2007, kde na jedné straně sice připustil, že vedení trestního řízení se zastupiteli a možná i všemi členy zastupitelstva, případně všemi členy rady i v době jejich funkční činnosti může mít vliv na budoucí výkon samosprávy a nakládání s majetkem obce, ovšem, že to nebrání tomu, aby přesto byli zastupitelé stíháni a jejich jednání posuzováno v souladu s trestním zákonem. Tímto rozhodnutím v roce 2007 odpadla první překážka pro stíhání zastupitelů. Postupně se tedy orgány činné v trestním řízení začaly této problematice více věnovat a posuzovat jednání zastupitelů podle trestního zákona (nyní trestního zákoníku).

Dalším zajímavým rozhodnutím je usnesení Nejvyššího soudu č. j. 5 Tdo 827/2012-21 ze dne 9. 12. 2012. Do této doby se stále říkalo, že kolektivní odpovědnost v České republice neplatí, a jestliže o něčem rozhodne kolektivní orgán většinou, tak nemůže být trestně odpovědný zastupitel, který takovým způsobem hlasoval. V prosinci 2012 Nejvyšší soud rozhodl, že všichni členové zastupitelstva, kteří hlasovali pro dané usnesení, a každý z nich měl stejný hlas, mohou být trestně stíháni a může být individuálně posuzována jejich trestní odpovědnost, neboť každý svým dílem jako spolupachatel přispěl k tomu, že zastupitelstvo schválilo určité rozhodnutí (zde konkrétně to bylo rozhodnutí o prodeji pozemku), které bylo podle orgánů policie pro obec nevýhodné.

V této věci Nejvyšší soud již dále příliš nejudikoval. Já se ovšem vždy při pročítání uvedeného soudního rozhodnut znovu zamýšlím nad vzrůstajícími obavami zastupitelů cokoliv rozhodnout, o čemkoli hlasovat v obavě, aby po několika letech nepřišla policie, že bylo hlasování nezákonné a obci vznikla škoda. Dobrým příkladem by mohl být dle mého názoru případ „Tunel Blanka“. Dle mého mínění trvala výstavba o několik let déle právě proto, že radní Hlavního města Prahy a později i jejich nástupci, měli v důsledku jejich stíhání v kauze Opencard strach cokoliv rozhodnout, na čemkoliv se usmířit, jakýkoliv problém s dodavateli narovnat, dokud o tom nerozhodne soud nebo v daném případě rozhodčí soud. A pražskému obyvatelstvu tak nezbývá nic jiného než čekat a čekat.

Když se vrátím ke svému zamyšlení, musím podotknout, že chápu stíhání těch, co hlasovali pro přijaté usnesení, v jehož důsledku vznikla obci škoda. Ale co ti zastupitelé, kteří pro navržené usnesení nehlasovali, to nebylo přijato, a právě proto vznikla škoda? Vždyť i nepřijetím usnesení může vzniknout škoda. Tady nám zůstává ještě velmi otevřená budoucnost. Teprve se ukáže, jak bude Nejvyšší soud postupovat. V logice rozhodnutí Nejvyššího soudu jsem přesvědčen, že i ti zastupitelé, kteří byli proti přijetí usnesení, v důsledku většiny k přijetí usnesení nedošlo a obci současně díky takovému jednání vznikla škoda, mohou být trestněprávně postihováni.

Dalším zajímavým rozhodnutím, které je velice důležité pro obhajobu a je často zmiňováno, diskutováno i připomínáno v našich závěrečných řečech, je usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 5 Tdo 848/2010 ze dne 19. 1. 2011. Právní věta zde zní: „Jestliže laické osoby se spolehnou na informace advokáta, jako osoby práva znalé, aniž by měly nějaké věrohodné signály, z nichž by mohly dovodit nesprávnost takových informací, nelze u nich zpravidla dovodit úmyslné zavinění ve vztahu k vzniku tvrzené škody na podkladě jejich jednání v právním smyslu.“ Bohužel orgány činné v trestním řízení dělají, že toto soudní rozhodnutí neznají.

Vzhledem ke skutečnosti, že všechny trestné činy musí být zaviněné, a to ať již ve formě úmyslu nebo nedbalosti, poskytl tímto rozhodnutím Nejvyšší soud v lednu roku 2011 jistý návod, jak postupovat, jestliže se laické osoby spolehnou na informace advokáta (pravidlo se týká i jiných odborníků, například znalců, ekonomů a vztahuje se na jakýkoliv odborný nebo znalecký posudek), jako osoby práva znalé, aniž by měly nějaké věrohodné signály, z nichž by mohly dovodit nesprávnost jim poskytnutých informací. V takovém případě nelze u laických osob zpravidla dovodit úmyslné zavinění ve vztahu k vzniku tvrzené škody na podkladě jejich jednání v právním smyslu. Ačkoliv se judikát týká pouze úmyslného zavinění, domnívám se, že lze vztáhnout i na zavinění nedbalostní. Z pozice obhájce musím konstatovat, že jsem za toto soudní rozhodnutí velmi vděčný a myslím si, že by ho měl znát úplně každý, kdo ve funkci zastupitele vystupuje.

Ze statistiky

Všechna tři zmíněná soudní rozhodnutí víceméně otevřela cestu k trestnímu postihu zastupitelů, čehož se orgány činné v trestním řízení také velice rychle chopily.

Tabulka, kterou zde nabízím k zamyšlení, znázorňuje a prokazuje mé tvrzení o vzrůstajícím počtu stíhaných zastupitelů. Levé sloupce představují počty trestních řízení, pravé znázorňují počty stíhaných zastupitelů v jednotlivých letech.

Důležité je na tomto místě zdůraznit, že trestní řízení je jedno, a to bez ohledu na skutečnost, jestli je stíhán jeden starosta nebo jeden starosta plus pět radních nebo čtyřicet zastupitelů. Trestní řízení je vždy jen jedna kauza. Z tohoto důvodu je v tabulce rozdělen počet stíhaných zastupitelů (většinou je stíháno zastupitelů více).

Z tabulky vidíme, jak se trestní represe zvyšovala a jak se orgány činné v trestním řízení „rozjížděly“, zejména rok 2013 a 2014 je vcelku drastický. Máme tady tudíž první odpověď na otázku, zda stoupá počet trestně stíhaných zastupitelů. Ano, stoupá. V této souvislosti bych chtěl zmínit, že zastupitelů je v České republice přibližně 60 tisíc, a stíháno jich bylo během zmapovaných let (rok 1990 až 2014) 266. Ačkoliv by se mohlo zdát, že toto číslo není vysoké, dovolím si namítnout, že já osobně bych nechtěl být jeden z těch 266, kterým trestní řízení zničilo život.

V rámci Unie obhájců, jejímž jsem členem, a která se této záležitosti věnovala, jsme shromáždili jednotlivé případy, rozebrali je a pokusili jsme se vysledovat jejich vývoj. Byla to složitá práce, neboť na rozdíl od orgánů činných v trestním řízení, nemáme žádné statistiky, přístup do evidencí soudů, státních zastupitelství, Ministerstva spravedlnosti. Vycházeli jsme z toho, co nám poslali kolegové advokáti, které jsme oslovili, a dále i ze sdělovacích prostředků.

V letech 1995 až 2014 bylo vedeno 75 trestních řízení proti 266 zastupitelům. Pravděpodobně jich mohlo být více, protože jsme něco přehlédli, ale je takřka vyloučeno, aby jich bylo méně, neboť si dovoluji konstatovat, že naše podklady jsou přesné. Z množiny 75 trestních řízení proti 266 zastupitelům jsme dali dohromady jen trestní řízení pravomocně ukončená, abychom se nedopouštěli nějakých nepřesností ve smyslu, jak může trestní řízení dopadnout. Navíc jsme vyloučili korupci, protože ani Unie obhájců nemá ke korupci příliš kladný vztah.

Následně jsme zjistili, že ze 75 řízení bylo již 44 trestních řízení ukončeno, a že v těchto řízeních bylo stíháno 100 zastupitelů. Z těchto 44 pravomocně ukončených věcí skončilo pouze 19 trestních řízení výrokem o vině. Všechno ostatní se ukázalo jako falešný poplach, špatný právní názor, či špatné právní posouzení, neznalost zákona, neznalost činnosti zastupitelstev obcí, atd.

Znamená to, že 57 % ukončených trestních řízení bylo vedeno neoprávněně, a když jsme odečetli korupci, tak nám vychází 64 %. Každý šestý zastupitel byl stíhán nevinně, což je podle mého názoru vcelku vysoké číslo. Pakliže uvedené převedeme na jednotlivé zastupitele, tak nám vychází, že z celkového počtu 100 stíhaných zastupitelů, jejichž trestní řízení bylo pravomocně ukončeno, bylo 23 shledáno vinnými, tedy 77 zastupitelů bylo stíháno neoprávněně. Toto jsou čísla, která odůvodňují můj názor, že být zastupitelem je opravdu adrenalinový zážitek.

Dovolili jsme si zpracovat ještě jednu drobnou statistiku. Většina případů stíhaných zastupitelů se dostala k Nejvyššímu soudu, a to kvůli rozdílnému názoru obhajoby, soudů i Nejvyššího státního zastupitelství na otázku, co je či není trestné. U Nejvyššího soudu tím pádem končí i případy, kdy byli zastupitelé pravomocně odsouzeni, a obhajoba dala dovolání, ale i když byli osvobozeni a Nejvyšší státní zástupce dal dovolání. Následující čísla dokládají můj názor na téma nekvalitní práce orgánů činných v trestním řízení.

U Nejvyššího soudu skončilo 21 trestních řízení vedených proti 64 zastupitelům a Nejvyšší soud v 10 z nich rozhodnutí soudů nižších stupňů zrušil, což tvoří 48 % nesprávných pravomocných rozhodnutí obecných soudů. Ve 48 % případů Nejvyšší soud zrušil již pravomocné rozhodnutí ve věci. Nechávám stranou, jestli Nejvyšší soud napadené rozhodnutí zrušil na základě podaného dovolání odsuzující nebo osvobozující rozsudek. Já si dovoluji pouze konstatovat, že Nejvyšší soud zrušil pro nezákonnost 48 % rozhodnutí a rozhodnutí o vině 55 % členů zastupitelstev, což je z mého pohledu právníka naprosto šílené číslo.

Zejména pokud si uvědomím, že výše popsané je výpověď o odbornosti těch, kteří rozhodují o tom, zda zastupitelé postupovali správně, zda zastupitelé správně rozhodli, znali všechny zákony, správně si je vyložili, neudělali žádnou chybu atd., je takové uvědomění si vskutku neradostné.

Další podrobnosti jsou dostupné ve Stanovisku Unie obhájců ČR č. 3/2015.

Kazuistika

Největší zájem představují samozřejmě medializované kauzy. Z těch je zajímavá např. kauza obce Lipno nad Vltavou. Starosta, který 20 let rozvíjel obec jako „ďábel“, pracoval ve prospěch obce do „roztrhání těla“ a dokonce obci půjčoval i vlastní peníze, byl později trestně stíhán za něco, co udělal sice dobře (konkrétně se jednalo o prodej a koupi pozemků), ale mohl to možná, teoreticky udělat ještě lépe. A výsledek, který je pro obec už tak velmi pozitivní, mohl být (možná, teoreticky) ještě lepší. Trestní odpovědnost starosty je za dané situace dovozována vlastně jen ze skutečnosti, že celá transakce mohla být provedena za podmínek pro obec snad ještě lepších a výhodnějších. To je opět důkaz toho, co všechno je možné, ačkoliv je to lidově řečeno „postaveno na hlavu“.

Další zajímavá záležitost se týkala města Náchod, které bylo postaveno do situace, že prodávalo svůj stoprocentní podíl v akciové společnosti Pivovar Náchod. Město za tímto účelem vyhlásilo výběrové řízení a následně obdrželo dvě nabídky. Jedna nabídka byla o 35 miliónů vyšší než ta druhá. Město nabídky posoudilo a dospělo k závěru, že nabídka o 35 miliónů nižší je výhodnější a následně byla uzavřena smlouva. Následovalo několikaleté trestní stíhání těch, co takto rozhodli. V rozhodnutí Nejvyššího soudu se říká, že rozumně uvažující osoba by nepřistoupila na cenu o 35 miliónů vyšší, když ta byla současně doprovázena velmi nevýhodnými podmínkami pro město nebo obec (splatnost, smluvní pokuty, úrok z prodlení, zajištění závazků, renomé kupujícího, atd.). Naštěstí pro Náchod vše dobře dopadlo, ale znovu připomínám, že šest let života, náklady právního zastoupení, nervy a neprospané noci stíhaným osobám již nikdo nevrátí.

Poslední kauza, kterou jsem již zmínil, je kauza Opencard. Předně chci citovat část z rozhodnutí městského soudu, které vydal po podání obžaloby: „Pokud státní zástupkyně trvá na tom, že se stanoviskem advokátní kanceláře AL neměli členové Rady HMP řídit, je třeba, aby bylo objasněno, zda členové rady jsou povinni mít znalosti přesahující znalosti specialistů na autorské právo, a upřesnit, jakými předpisy je taková povinnost stanovena, nebo specifikovat jiný důvod, proč neměli renomované právní kanceláři věřit.“

Pro osvětlení celé situace si dovolím osvětlit skutkový stav této kauzy. Kauza spočívá v tom, že celá rada včetně primátora je stíhána za uzavření smlouvy s firmou HAGUES formou jednacího řízení bez uveřejnění, k čemuž měli stanovisko dvou advokátních kanceláří, že jen tento postup je jediná správná cesta, protože jiná by byla v rozporu se zákonem, neboť firma HAGUES je držitelem autorských práv.

Kdyby bylo v předmětné věci vyhlášeno otevřené výběrové řízení, tak by se stejně mohl přihlásit jenom jeden uchazeč a podle zákona o zadávání veřejných zakázek v případě, kdy se přihlásí jen jeden uchazeč, musí se výběrové řízení zrušit. Soud tedy uložil státnímu zástupci, aby objasnil, zda členové rady mají mít povinnost spočívající ve znalosti přesahující znalosti specialistů na autorské právo a upřesnit, jakými předpisy je taková povinnost členům rady stanovena. Samozřejmě je presumováno, že žádnými.

Státní zástupce měl dále specifikovat jiný důvod, proč neměli renomované právní kanceláři věřit, což je v rozporu s výše citovaným stanoviskem nebo rozhodnutím Nejvyššího soudu. Pro úplnost státní zástupkyně podala odvolání, Vrchní soud to zrušil a uložil Městskému soudu v Praze, aby rozhodl sám. Trestní řízení v současnosti dále probíhá.

Jen pro pobavení cituji z obžaloby, co je dáváno za vinu exprimátorovi Svobodovi, Hudečkovi a dalším: „Spokojili se bez přiměřených důvodů a bez náležité opatrnosti se stanoviskem expertních právníků, nezkoumali jaké smlouvy vůbec HMP s autorem programu SKC uzavřelo. O jejich neodpovědném přístupu k majetku HMP svědčí i skutečnost, že o přidělení zakázky kritizovanému dodavateli rozhodli v časovém horizontu půl hodiny.“

Mám proto ještě jednu radu pro zastupitele, a to konkrétně, aby nepřehlíželi informaci (bez ohledu na její opodstatněnost), že je něco špatně. A to ať již to říká opozice, nějaký odborný útvar nebo kdokoliv. Vždy nebo většinou právě to, že zastupitelé, radní, starosta apod. byli někým upozorněni na skutečnost, že věc, na které pracují či usnesení, které přijímají, vykazuje chyby, je za nízkou cenu, v rozporu se zákonem, v rozporu s čímkoliv, jim umožnilo vyhnout se trestnímu řízení. Pokud nad upozorněním jen mávnou rukou, nezabývají se jím, neposoudí, nezhodnotí, může jim být popsané jednání jednoho dne přičteno "k dobru".

Doporučení zastupitelům

Pokud bych měl zastupitelům a úředníkům poskytnout nějaká doporučení, jak by měli postupovat, aby nakonec vyšli s čistým štítem, poradil bych především dodržovat všechny zákony, vyhlášky a usnesení, což asi nelze, ale je to nezbytné. Dále jednat s péčí řádného hospodáře, seznámit se s tím, co je péče řádného hospodáře a doufat, že jejich rozhodnutí a postup nebude vykládán orgány činnými v trestním řízení jinak.

Je zapotřebí si hlídat, kdy má rozhodovat zastupitelstvo a kdy má rozhodovat rada. Veškeré počiny pokud možno zveřejnit, neboť v některých trestních řízeních jsem viděl, že právě otázka zveřejnění byla následně soudem vyhodnocena tak, že nebylo cílem někoho poškodit, zejména ne obec (která například údajně špatně prodala pozemky, ovšem o svém postupu neustále informovala veřejnost, takže o prodeji všichni věděli a nikdo proti němu neprotestoval).

Další mé doporučení je přibírat advokáty, znalce, odborníky, ekonomy, protože to vzhledem k soudnímu rozhodnutí, které jsem zmínil, chrání samotné zastupitele.

Dále odůvodňovat všechna rozhodnutí, a to nejen proto, že později detaily zapomenete, ale i kvůli již zmíněnému § 39 zákona o obcích.

A jedna kuriózní rada – je potřeba se věnovat jakékoliv problematice dostatečně dlouhou dobu. V kauze Opencard obžaloba vyčetla radě, že se tak složité kauze věnovala jenom 45 minut. Bohužel neřekla, jak dlouhý čas by předmětné kauze věnovat měla. Ovšem jestliže je 45 minut málo, tak se posuzování jednotlivých věcí věnujte déle. Také si schovávejte materiály ke všem rozhodnutím, které děláte, a to minimálně deset let, mohou se vám hodit a Vaši nástupci Vám je v případě potřeby pravděpodobně dobrovolně nevydají.

Pokud jsem zmínil starostu, je potřeba upozornit na rozsudek Ústavního soudu ze dne 25. 8. 2015, sp. zn. I ÚS 2574/14, který upřesňuje právě záležitost, kdy starosta může postupovat bez ohledu na rozhodnutí zastupitelstva a kdy nikoliv. Kauza byla velmi zajímavá, zastupitelstvo zde schválilo prodej určitého pozemku (uzavření kupní smlouvy) a starosta sám od sebe ve prospěch obce do kupní smlouvy dodal smluvní pokutu, kterou měla obec dostat v případě, že protistrana nedodrží určitý závazek vyplývající z předmětné smlouvy. Všechny soudy včetně Nejvyššího soudu (jednalo se o civilní věc) dospěly k závěru, že smluvní pokuta je neplatná, protože takové doplnění smlouvy neschválilo zastupitelstvo a ani rada. Starosta byl dle jejich přesvědčení nadán jen oprávněním podepisovat, nikoliv dotvářet vůli obce. Ústavní soud poté k posuzované věci konstatoval, že je nesmysl, aby starostům nezůstala žádná pravomoc a oni byli jenom podepisující stroje a první mezi rovnými v radě. Dle Ústavního soudu jsou starostům určitá oprávnění při uzavírání smluv pochopitelně dána, pakliže se nejedná o podstatnou náležitost smlouvy.

Závěrem

Trestněprávní odpovědností ovšem možné svízelnosti zastupitelům nekončí. I když se zastupitelům podaří vykličkovat z trestní odpovědnosti, tak není vyloučeno, že by nemohli být žalováni na náhradu škody v civilním řízení. A to samozřejmě s odůvodněním, že trestně stíhán zastupitel nebyl, protože např. chyběl nějaký znak trestného činu.

Za způsobenou škodu zde odpovídají všichni zastupitelé společně a nerozdílně a obec, která eventuálně může mít za tím účelem i opatrovníka, může zažalovat kteréhokoliv zastupitele, neboť všichni jsou odpovědni solidárně. Záleží jen na rozhodnutí obce, zda tak bude postupovat či nikoliv. Obec má povinnost, a tím pádem všichni zastupitelé, členové rady atd., vymáhat všechny náhrady škody, uplatňovat pohledávky apod. Jestliže se tak neděje, opět vzniká odpovědnost, a opět může být spáchán trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku.

Uvedené není pouhá teorie, například bývalý starosta městské části Prahy 2 byl již odsouzen k náhradě škody. Civilní soud mu uložil zaplatit náhradu škody ve výši 300 000 Kč za to, že vyhlásili jednací řízení bez uveřejnění. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jej zrušil a uložil pokutu ve výši 300 000 Kč obci. Obec, která byla ráda, že dostala uhradit „pouhých“ 300 000 Kč (z daného rozmezí 300 000 - 5 000 000 Kč), se ani neodvolala, pokutu zaplatila a měla radost, že vše tak dobře dopadlo. Ale vzhledem ke skutečnosti, že občanský zákoník nyní s otázkou zavinění nově zachází poněkud jinak než dříve, máme v tento okamžik rozhodnutí, že bývalý starosta musí zaplatit 300 000 Kč. A bude dále jen na něm, jak se vypořádá s dalšími členy rady.

Nedávno jsem objevil zajímavý článek, že si zastupitelé ve Žďáře již uvědomili možná rizika s výkonem jejich funkce spojená a pojistili se. Otázkou však zůstává, zda jejich rozhodnutí někdo neshledá v rozporu s trestním zákoníkem a nebude je trestně stíhat. Ale to je již jiná otázka…

 


Konference Právo ve veřejné správě 2015

Ve dnech 3. a 4. listopadu 2015 se v Praze konal již 4. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Program konference, která tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy, byl opět rozdělen do dvou dní. Letos vystoupilo 13 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.

zastupitelstvo konference trestní odpovědnost právo ve veřejné správě

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze