Byť je neustále zdůrazňován princip oddělení politických stran od státu a byť formálně platí, že politické strany řadíme mezi korporace soukromého práva, tak jsme současně svědky toho, že čím dál více politických stran – na rozdíl od jiných právnických osob soukromého práva – spoléhá na státní zdroje financování. Cílem předkládaného textu tak bude především nastínit legitimizační důvody pro přímé státní financování politických stran a zasadit je do kontextu fungování politických stran, resp. zamyslet se nad důsledky pro celý stranický systém.
Úvod k financování politických stran
Politické strany jsou fundamentálním elementem moderního demokratického státu. Představují zvláštní a právně privilegovanou formu sdružování občanů, jejich účelem je aktivně se podílet na politickém životě. Úlohou politických stran je politicky mobilizovat a angažovat společnost. Akcentaci privilegovaného postavení politických stran provedl ústavodárce vyčleněním práva sdružovat se v politických stranách z „obecného“ sdružovacího práva v čl. 20 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Samozřejmě, že úloha mobilizovat společnost a aktivně ji zapojit do politického dění přísluší i jiným entitám, rozdíl politických stran oproti např. občanským iniciativám, odborům, spolkům je však v tom, že zatímco tyto formy sdružování musí působit na ty, kteří disponují mocí, a přímo tak nevstupují do veřejnomocenské soutěže, politické strany se těmito „mocnáři“ díky procesu voleb stávají (nebo alespoň mají reálnou možnost se jimi stát a usilují o to).
Financování politických stran je společenským, politologickým a právním problémem. Sociální relevance tohoto tématu je nesmírná, a to zejména s ohledem na inflaci korupce, která současně způsobila vysoký zájem laické i odborné veřejnosti o toto téma. Odborná literatura se shoduje, že financování politických stran by mělo stát na čtyřech základních principech. Kromě tří základních principů dle Konrada Hesse, které všechny vycházejí z toho, že politické strany se nacházejí v určitém postavení vůči státu (princip svobody), vůči ostatním politickým stranám (princip rovnosti) a vůči společnosti (princip transparentnosti), je čtvrtým doplňkovým principem princip kontroly.
Obecně platí, že politické strany jsou financovány ze dvou skupin zdrojů – z veřejných a soukromých, přičemž oba tyto zdroje trpí svými vlastními neduhy. U možných způsobů financování politických stran rozlišujeme tři základní modely, a to model státního financování, model soukromého financování, a tzv. smíšený model. Státní financování je dále možné rozdělit na přímou státní finanční podporu, kam řadíme příspěvek na úhradu volebních nákladů a příspěvek na činnost, a na nepřímou státní finanční podporu – sem spadají určitá daňová zvýhodnění poskytovaná politickým stranám, nebo např. zákonná dotace vysílacího času v rámci volební kampaně. Mezi soukromé zdroje financování patří členské příspěvky, dary, půjčky od bankovních institucí, případně další příjmy politické strany – nejčastěji z její podnikatelské činnosti, na kterou jsou však kladena také jistá zákonná omezení.
Evropská praxe financování politických stran včetně té české se přiklání ke smíšenému modelu financování. Jedná se tak o jakýsi pokus o rovnováhu mezi principy rovnosti a svobody, mezi etatizací a komercionalizací příjmů politických stran. V teoretické či akademické rovině stále zůstává diskutovanou otázka, zdali by se stát vůbec měl na financování politických stran, v rámci zachování principu oddělení politických stran od státu explicitně zakotveného v čl. 20 odst. 4 Listiny, podílet. Praxe nejen u nás, ale i ve světě však ukazuje, že nynějším trendem je stále větší příklon k etatizaci financování politických stran, za současného zdůrazňování principu transparentnosti financování.[1], [2]
Jak zmiňuje Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, financování politických stran z veřejných rozpočtů je ve veřejném zájmu, a to s ohledem na roli, kterou politické strany v demokratickém právním státě hrají. Současně však Ústavní soud již v tomto nálezu odmítl, aby se toto přímé státní financování stalo pro politické strany hlavním zdrojem jejich příjmů.
U soukromých zdrojů financování politických stran zase často nastával problém s transparentností tohoto způsobu financování, na což postupně reagovaly jednotlivé novelizace zákona o sdružování v politických stranách, když postupně docházelo k omezování výše darů politickým stranám, k omezování darů od členů politických stran atp.
Proč je přímé státní financování možná trochu problematické?
Ústavní soud České republiky se ve vztahu k politickým stranám vyjádřil tak, že politické strany se nachází v tzv. předpolí státu. Ústavní soud tím chtěl poukázat na tu skutečnost, že politické strany jsou odděleny od státu, nejsou státními orgány, přesto se z jejich řad v procesu voleb „rekrutují“ státní funkcionáři, potažmo celé státní orgány. Politické strany nejsou součástí státu, ale zákonodárný sbor, představitelé ústřední výkonné moci atp. již státními orgány jsou, resp. instituce, které členové politických stran obsazují, jsou státními orgány. Politické strany nejsou institucemi veřejné moci, naopak – jedná se o subjekty soukromého práva, jsou však partnery státu.[3] Plní nenahraditelnou veřejnou úlohu, zaujímají tak v jistém smyslu ambivalentní polohu vůči státu. Na jedné straně se v rámci státotvorné a kreační úlohy, která je výhradně jejich privilegiem, snaží prostřednictvím voleb získat pozice ve státě, a prostřednictvím těchto pozic určovat a utvářet státní politiku (ve smyslu policy)[4], na straně druhé se stále jedná subjekt soukromého práva.
Privilegované postavení politických stran se ve vztahu ke státu projevuje zejména státním financováním politických stran. Žádný jiný subjekt soukromého práva a žádná jiná forma občanského sdružování není takto přímo státem finančně podporována. Ano, pro mnoho dalších entit existují jistá daňová zvýhodnění, jsou vypisovány nejrůznější dotační programy atp., avšak žádnému jinému soukromému subjektu není poskytována přímá státní finanční podpora na jejich chod a činnost. Toto privilegované postavení však nesmí ohrozit jeden ze základních principů demokratického státu, kterým je výše zmíněný princip oddělení politických stran od státu. Tento princip nepředstavuje pouze reziduum (stále ještě) nedávné minulosti, ale je nosným principem demokracie, přinejmenším té zastupitelské. Představuje projev ideologické neutrality státu dle čl. 2 odst. 1 Listiny základní práv a svobod, přičemž je nutné si uvědomit, že tento stěžejní princip funguje oboustranně – politické strany přímo nesmějí plnit úlohy orgánů veřejné moci (tyto jsou prostřednictvím politických stran a jejich účastí na volbách pouze kreovány), zároveň však veřejná moc nesmí bezdůvodně zasahovat do vnitřních poměrů politických stran.
Přehlíženým problémem v otázce regulace financování politických stran je, že o změně právní regulace rozhodují parlamentní strany v rámci legislativního procesu. Parlamentní politické strany však při tomto procesu de facto porušují zásadu nemo iudex in causa sua, což může vést k projevům neochoty ke zpřísnění podmínek, nebo dokonce snaze o zákonnou aprobaci deformace politické soutěže ve prospěch parlamentních stran.[5] Politické strany jednoduše využily svého postavení v zákonodárných sborech a samy sobě alokovaly veřejné prostředky. Fenomén státního financování politických stran je důkazem úspěšné kooptace mezi politickými stranami a státem. Politické strany jsou jedinými subjekty, které si prostřednictvím legislativy definují pravidla chování ve vztahu ke státu (ale de facto i pravidla chování mezi sebou).[6],[7]
Přitom ve světě existují, byť spíše ojediněle, funkční modely, kde je rozhodování o výši státních příspěvků pro politické strany vyňato z rozhodování v rámci legislativního procesu a procesu právotvorby a o nastavení parametrů financování rozhodují nepolitické orgány. Takto je tomu např. v Izraeli či v Mexiku a jen takto je v absolutním měřítku respektována výše zmíněná zásada.[8]
Vývoj přímého státního finacování politických stran
Teorie rozlišuje rozdělování státní finanční podpory podle principu striktní proporcionality, kdy jsou státní příspěvky rozdělovány podle míry veřejné podpory dané politické strany, která je většinou měřena počtem získaných hlasů ve volbách a počtem získaných mandátů, a podle principu striktní rovnosti, kdy každá politická strana získá stejnou finanční sumu bez ohledu na volební zisk.[9] V našich končinách je při rozdělování přímé státní finanční podpory následován princip striktní proporcionality.
Zdrojem přímého státního financování politických stran je jednak příspěvek na úhradu volebních nákladů a jednak příspěvek na činnost. Výše příspěvku na úhradu volebních nákladů a podmínky pro získání příspěvku jsou upraveny ustanovením § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, resp. ustanovení § 65 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů. Volební náklady jsou tedy politickým stranám hrazeny pouze v celonárodních volbách do Poslanecké sněmovny a do Evropského parlamentu. Výše příspěvku na činnost, který sestává ze stálého příspěvku a příspěvku na mandát, a podmínky pro získání příspěvku jsou upraveny v ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Příspěvek na mandát se stranám hradí v souvislosti s obsazením mandátu v obou komorách Parlamentu ČR a s obsazením mandátu v krajském zastupitelstvu a zastupitelstvu hl. města Prahy.
Vývoj výše státních příspěvků
Tab. 1: Příspěvek na úhradu volebních nákladů do Poslanecké sněmovny
Tab. 2: Příspěvek na úhradu volebních nákladů do Evropského parlamentu
Tab. 3: Příspěvek na činnost – stálý příspěvek na činnost
Pro dosažení na příspěvek bylo nutné ve volbách do Poslanecké sněmovny získat minimálně 3 % odevzdaných hlasů, s každým 0,1 % započtených hlasů se příspěvek zvyšoval o 100 000 Kč, resp. o 200 000 Kč, po dosažení 5 % odevzdaných hlasů se příspěvek již dále nezvyšoval, což vedlo k faktickému zastropování výše příspěvku pro stranu na 5 mil. Kč, resp. 10 mil. Kč.
Tab. 4: Příspěvek na činnost – příspěvek na mandát
Text vznikl jako výstup konference Weyrovy dny právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.
[1] Výjimku v tomto ohledu představuje Švýcarsko, Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Irsko. Ve Švýcarsku na federální úrovni politické strany nemají nárok na žádné přímé státní příspěvky, ve Spojeném království a Irsku (s výjimkou Severního Irska) mají na příspěvky od státu nárok pouze parlamentní skupiny, nikoliv centrální stranické organizace (srov. Van BIEZEN, Ingrid. Financing political parties and election campaigns – guidelines [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: https://eos.cartercenter. org/quotes/2510#). S tím úzce souvisí i fakt, že ve Spojeném království v podstatě jako v jediné evropské či západní zemi nenastal pokles stranického členství – jev jinak spojovaný právě s neustálým navyšováním přímých státních subvencí pro politické strany. Obdobná situace se pak vztahuje i na Lotyšsko a Maltu, ani zde politické strany nemají nárok na jakékoliv přímé příspěvky od státu (srov. Van BIEZEN, Ingrid. State Intervation in Party Politics: The Public Funding and Regulation of Political Parties. European Review, 2008, roč. 16, č. 3, s. 337–353).
[2] CASAS ZAMORA, Kevin. Paying for Democracy. Political finance and state funding for parties. Colchester: ECPR Press, 2005, s. 10.
[3] Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94.
[4] Samozřejmě je nutné si uvědomit, že státotvornou úlohu nemají ani zdaleka všechny politické strany, dokonce v užším smyslu chápání státotvorné úlohy politických stran ani ne všechny strany, které se díky volbám dostaly do zákonodárných sborů, ale pouze ty politické strany, které se budou podílet ve volbami vymezeném časovém období na vládě. V užším chápání státotvorné úlohy politických stran tuto úlohu přebírají pouze ty strany, které v parlamentu (v systémech bikameralismu, zejména asymetrického, v podstatě pouze v dolní komoře), představují ať už samostatně, či v koalici s dalšími politickými stranami, parlamentní většinu. Strany, které tvoří parlamentní menšinu pak plní především kontrolní funkci.
[5] Samozřejmě je nutné si uvědomit, že porušování tohoto principu (nejen) ve vztahu k financování plyne ze samotné duální pozice politických strana, které ne jednu stranu mají moc vytvářet a měnit zákonnou regulaci, na druhou stranu jsou pak této zákonné regulaci samy podřízeny.
[6] PIERRE, Jon, Lars SVASAND a Anders WIDFELDT. State subsidies to political par- ties: Confronting rhetoric with reality. West European Politics, 2000, roč. 23, č. 3, s. 1–24.
[7] Tento problém byl dříve ještě palčivější, protože se do nedávna politické strany dokonce samy kontrolovaly, resp. kontrolovaly svoje hospodaření a nakládání s příspěvky od státu (a nejen jimi) prostřednictvím kontrolního výboru Poslanecké sněmovny. Přijetím novely č. 302/2016 Sb., kterou došlo ke změně zákona o sdružování v politických stranách a hnutích č. 424/1991 Sb. a dalších zákonů, byl právě s ohledem na větší transparentnost i s důrazem na ukládání a vynucování sankcí při nedodržení zákonných podmínek zřízen Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.
[8] CASAS ZAMORA, Kevin. Political Finance and State Funding Systems: An Overview [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: https://ifes.org/sites/default/files/politicalfinanceand- statefundingsystems_english_0.pdf
[9] Van BIEZEN, Ingrid. Financing political parties and election campaigns – guidelines [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: https://eos.cartercenter.org/quotes/2510#.
Diskuze k článku ()