Autoritativní jurisdikce referenčních ústavních soudů tak může vést český Ústavní soud k odvážnějším zásahům do politiky s odvoláním se na zahraniční praxi. Na následujících řádcích se zamýšlím nad politickou ingerencí francouzské Ústavní rady.
Francouzská republikánská tradice, odkojená díly takových politických filosofů, jakými byli Jean Jacques Rousseau nebo Charles Louis de Montesquieu, netvořila plodnou půdu pro existenci jediného, silného soudu se schopností omezovat zákonodárou činnost národního parlamentu. Byli to koneckonců soudci, kteří stáli na poražené straně Revoluce a kterým nebyla dána možnost stát se třetí větví dělby moci. Vzpomeňme na reputaci, jakou si vytvořily francouzské parlamenty v období monarchie (zejména ten pařížský), tedy soudní orgány, které neváhaly vzepřít se králi (výkonné moci), jen aby prosadily své individuální zájmy. Francouzský soud 19. a 1. poloviny 20. století je tedy správní, nevolený orgán, který neexistuje proto, aby oponoval vůli demokraticky zvoleného zákonodárce, a nemá tak právo soudního přezkumu legislativních aktů. Výjimky můžeme hledat snad jen v Napoleonově silně zpolitizovaném Sénat conservateur či v poválečné Ústavní komisi, která měla ovšem velmi omezené pravomoci a nevyvinula se tak ve skutečně autonomní instituci s rozhodujícím slovem v ústavněprávních sporech.
Když byl Ústavou 5. francouzské republiky z roku 1958 presumován vznik francouzské Ústavní rady, jako by se dělalo vše proto, aby se z ní nestal jakýsi nový Cour Suprême. Její role byla v zásadě technická, formální; kontrolovat volby a řešit běžné ústavněprávní otázky (kupř. stanovit pevné hranice mezi originárními a derivovanými předpisy). Dokonce ani úloha ochránce základních lidských práv a svobod jí nebyla Ústavou explicitně dána, neboť jejich hlavním advokátem je sám francouzský Parlament.
Protože v době výkonu prezidentského úřadu Charlesem de Gaullem v letech 1958-1970 neměli zákonodárci právo podat návrh na přezkum ústavnosti právních norem, hovořilo se v těchto letech o francouzské Ústavní radě jako o "kanónu namířeném na Parlament". Všechny návrhy až na jeden tehdy přicházely ze strany předsedy vlády proti aktům Parlamentu (pouze v jednom případě podal návrh předseda Senátu ve věci přímé volby prezidenta v roce 1962).
Proexekutivní charakter rady byl symbolizován i výběrem budovy, jež se stala jejím sídlem. Dřívější bašta královské vlády Palais Royal, kde soud sídlí, totiž dnes hostí i Conseil d'État a ministerstvo kultury.
Lze říci, že teprve v roce 1974 získala Ústavní rada svou nynější podobu. Revizí Ústavy bylo umožněno šedesáti poslancům nebo šedesáti senátorům obrátit se na Ústavní radu. Tohoto oprávnění začali legislativci hojně využívat, zejména opozice, která neváhala posílat Ústavní radě velké množství předpisů, které nebyly ani tolik zatíženy právními vadami jako spíše jejím politickým dissensem (tak např. v roce 2004 to byla polovina všech přijatých zákonů, včetně rozpočtu, což ve svém prohlášení ostře kritizoval i tehdejší předseda Ústavní rady Pierre Mazeaud).
V Ústavě z roku 1958 se Ústavní radě věnují články 56-63. Zde se stanoví, že Ústavní radu tvoří 9 soudců, kteří jsou jmenováni prezidentem republiky (3), předsedou Národního shromáždění (3) a předsedou Senátu (3). Tento prerogativ předsedů obou komor parlamentu byl v roce 2008 poněkud oslaben ústavní novelou, podle níž je možné předsedovu volbu zablokovat třípětinovou většinou hlasů. Soudci jsou jmenováni na 9 let a - podobně jako v českém Senátu - každé tři roky dojde k výměně třetiny členů (každý ze tří aktérů nominuje jednoho). Kontinuální obměňování členů soudu tak anuluje riziko nedostatku ústavních soudců, jak tomu bylo např. u nás v roce 2013. Opětovné jmenování je přitom zakázáno a ústavním soudcem se tak každý může stát zásadně pouze jednou.
Z ústavně zmocněných "jmenovatelů" má nejvýznamnější postavení prezident republiky, neboť má právo jmenovat prezidenta (předsedu) Ústavní rady. Ten má rozhodující hlas v případě shodného počtu hlasů při rozhodování pléna. Kromě toho je každý francouzský exprezident automaticky doživotním členem Ústavní rady.
Co do neslučitelnosti funkcí můžeme spatřit podobnost s českým typem; zejména jde o neslučitelnost s jakýmkoliv voleným úřadem. Soudci mohou na svou funkci kdykoliv rezignovat.
Pokud jde o kompetence ex constitutione, nelze o Ústavní radě hovořit jako o typu ústavního soudu, tak jak ho známe z České republiky. Tak např. z čl. 58-60 Ústavy vyplývá, že jedním z úkolů Ústavní rady je přezkum procedurální správnosti volby prezidenta, zákonodárců (včetně financování kampaní) a také řádného průběhu referenda.
Jedním z faktorů, který zpravidla determinuje intenzitu politické ingerence ústavních soudů, je míra, s jakou dochází k abstraktnímu přezkumu ústavnosti a s jakou jsou rušeny normativní právní akty legislativy a exekutivy. Právě abstraktní přezkum ústavnosti nabývá ve Francii širších rozměrů než v České republice a otevírá tak Ústavní radě prostor k ovlivňování normotvorné činnosti. Ne však v tom smyslu, že by bylo k podání návrhu na zrušení právního předpisu zmocněno více osob či orgánů, nýbrž ve smyslu intenzity, s jakou může Ústavní rada ovlivnit legislativní proces. Přezkum ex ante se totiž neomezuje pouze na mezinárodní smlouvy, ale také třeba na jednací řády sněmoven nebo zákony o vyhlášení referenda, a to obligatorně, tedy ex offo. Bez souhlasu Ústavní rady takové akty nemohou nabýt platnosti. To platí také pro ostatní právní předpisy (typicky zákony Parlamentu), jestliže to navrhne prezident republiky, premiér, předseda některé z komor, 60 poslanců nebo 60 senátorů. Podání návrhu má ve vztahu k promulgaci suspenzivní účinek (soud musí rozhodnout do jednoho měsíce a v akutních případech dokonce do osmi dnů). Vysloví-li se rada proti ústavnosti právní normy, nemůže taková právní norma nikdy vyvolat právní účinky vůči jejím adresátům. Svým způsobem tak apriorní zrušení přijaté právní normy připomíná absolutní veto. Přezkum normativních právních aktů ex post byl ve Francii umožněn teprve v roce 2010 po ústavním dodatku z roku 2008. Dnes je jen stěží představitelné, že předtím nebylo možné napadnout již platný právní předpis pro jeho protiústavnost. Obecně lze shrnout, že de facto do roku 2010 stála Ústavní rada zcela mimo dosah jednotlivých občanů (s výjimkou volebních stížností, které mohli podávat všichni oprávnění voliči) a byla tak pouze institucí, která začínala a končila na pomyslném, tenisovém, rozhodcovském můstku při dvouhře exekutivy s legislativou. Jde tak o formálně apolitického aktéra uvnitř politického rinku, kterého si ostatní nejvyšší orgány státní moci dobrovolně vytvořily ryze k tomu, aby je limitoval. Jaká je motivace politických stran pro tak důslednou seberegulaci a jde-li o regulaci pouze právní nebo i faktickou, to jsou otázky, které přenechám jiným.
Po ústavní novele z roku 2008 je řízení před Ústavní radou při konkrétním přezkumu ústavnosti podobné řízení o předběžné otázce (la question prioritaire de constitutionnalité, QPC), kdy může návrh na přezkum ústavnosti podat každý, kdo je účastníkem soudního řízení a je přesvědčený o tom, že určitá právní norma narušuje jeho práva a svobody dané ústavním pořádkem. Rok 2010 byl tedy z hlediska ústavního soudnictví významným milníkem: byl rázným krokem vstříc evropskému modelu ústavního soudnictví, ve kterém ústavní soudy slouží ke kontrole ústavnosti již platných a účinných zákonů a ve kterém proti domnělým protiústavním předpisům neprotestují politické subjekty v rámci politického boje, nýbrž jednotlivci, kteří se cítí zkráceni na svých právech. Zároveň nedošlo k omezení apriorního přezkumu legislativy ze strany Ústavní rady. V posledních letech tak došlo dozajista k dalšímu posílení role Ústavní rady ve francouzském politicko-právním prostoru.
Pro potřeby této práce není klíčová charakteristika řízení před tímto orgánem. Sluší se však upozornit na jednu zvláštnost, kterou má rada společnou třeba s italským Ústavním soudem, a sice nepřípustnost separátního vóta. Součástí usnesení Ústavní rady tak nesmějí být disenty. To vytváří dojem, jenž někteří autoři popisují jako "fasádu jednotnosti" a bezesporu alespoň formálně napomáhá k upevnění pozice Ústavní rady jakožto právní a politické autority.[1]
Neopomenutelnou je také poradní funkce Ústavní rady. Svým způsobem autorovi připomíná poradní funkci královské rady, kterou král oslovuje, má-li pochybnosti o přípustnosti určitého svého normativního či individuálního právního aktu a o jeho potenciálním ohlasu. Také Ústavní rada představuje poradní orgán výkonné moci a je v jejích silách ji nepřímo ovlivňovat.
Výrazným příkladem výše uvedeného je přezkum přípustnosti zásahů prezidenta podle čl. 16 odst. 1 Ústavy. Ten předpokládá mimořádné situace, kdy jsou "orgány republiky, nezávislost Národa, teritoriální integrita nebo naplnění mezinárodních závazků závažným a bezprostředním způsobem ohroženy" (menacées d'une manière grave et immédiate) nebo kdy "je narušeno řádné fungování ústavních autorit", za nichž je prezident republiky oprávněn "přijmout příslušná opatření po předchozí formální konzultaci s předsedou vlády, předsedy obou komor Parlamentu a Ústavní radou".
Jde o pozoruhodné řešení legislativní nouze, kdy se prezident s určitým patosem stává diktátorem a ostatní orgány jeho poradci, ba dokonce do jisté míry regenty. Složitý systém brzd a rovnováh se tím přetaví na jednoduchou komunikaci mezi prezidentem a zbytkem ústavněprávního prostoru, kdy prezident má funkci normotvornou, premiér (exekutiva), předsedové obou komor Parlamentu (legislativa) a Ústavní rada (jurisdikce) funkci kontrolní.[2]
Právě Ústavní rada tak může i tady hrát roli stěžejního normotvorného hráče, neboť ačkoliv sama normu netvoří, může vyslovením její protiústavnosti přesvědčit prezidenta o její nevhodnosti (teoreticky jde o mechanismus velice rychlý, protože se rada v takovém případě sejde "okamžitě" a rozhodnout musí "bez zbytečného odkladu"). Vezmeme-li v úvahu skutečnost, že prezident, premiér, předseda Národního shromáždění a předseda Senátu mohou být všichni ze stejné politické strany (nebo alespoň všichni z levé nebo pravé strany politického spektra), představuje Ústavní rada skutečně elementární záruku ústavnosti jak normativních, tak individuálních právních aktů.[3] Současně lze hovořit o politické ingerenci strictissimo sensu, protože v případě opačného názoru Ústavní rady (a tedy ve své podstatě nepřímé zablokování určitého opatření) zdá se býti mnohem pravděpodobnější situace, že Ústavní rada (ne soudci jako jednotlivci, nýbrž Ústavní rada jako nedílný celek) nesouhlasí s daným politickým řešením mimořádného stavu (např. shledá protiústavnost v implementaci mezinárodní smlouvy do právního řádu z moci prezidenta, protože to Parlament nestihl projednat, z důvodu, že nesouhlasí se zněním mezinárodní smlouvy), než že by došla standardními metodami interpretace k odlišnému právnímu názoru, než jaký měl prezident.
Ut supra, Ústavní rada se ve Francii těší výrazné právní i politické autoritě (rušení protiústavních aktů Parlamentu, "absolutní veto", kontrola voleb a referend, poradní funkce etc.). Na druhou stranu, při dalším zkoumání narazíme na některá omezení, která mají ve vztahu k politickému vlivu Ústavní rady zřetelně odstředivé účinky.
Absence explicitního označení Ústavní rady jako soudního orgánu ochrany ústavnosti jak v Ústavě, tak v příslušném prováděcím předpise, předesílá fakt, že rada nepředstavuje jedinou autoritu, která může ve Francii posuzovat soulad běžných předpisů s Ústavou.[4] Také obecné soudy (civilní, trestní i správní) mohou konstatovat protiústavnost, a to všech právních předpisů s výjimkou zákonů. Mohou zrušit dokonce i ustanovení se silou zákona, pakliže by shledaly jeho nesouhlas s mezinárodní smlouvou. Ústavní radě tedy přísluší rozhodovat o ústavnosti zákonů a mezinárodních smluv. Její role co by negativního zákonodárce ovšem není tak výrazná jako role Ústavního soudu v České republice, uvážíme-li, že anulace derivovaných předpisů u nás přísluší pouze a jenom Ústavnímu soudu.
Další nedostatek se vztahuje k rozhodování o velezradě prezidenta. Ve Francii (podobně jako v USA) funguje tzv. impeachment[5], kdy o vině prezidenta podle čl. 68 Ústavy rozhoduje tzv. vrchní soud (Haute Cour), složený z členů zákonodárného sboru. Výsledkem je oslabení pozice Ústavní rady ve vztahu k prezidentovi, který jmenuje její členy, jmenuje jejího prezidenta, navrhuje přezkum ústavnosti právních norem a nakonec její plénum jako exprezident i sám tvoří.[6] Naproti tomu Ústavní rada vůči němu žádné páky nemá, s výjimkou výše uvedené "stopky" podle čl. 16 odst. 1 Ústavy, k níž může dojít pouze za opravdu jedinečných okolností.
Patrně nejzásadnějším omezením vlivu Ústavní rady je její zdrženlivý, až submisivní vztah k ústavodárci, pro který rada nemůže rušit ústavní novely při jejich rozporu s ústavou. Povaha tohoto vztahu přitom nevyplývá z textu Ústavy, jak by se dalo očekávat, nýbrž (sic!) z vlastní rozhodovací činnosti Ústavní rady. Tento typicky francouzský postoj se v její judikatuře promítl několikrát, nejnázorněji v roce 2003, kdy Ústavní rada prohlásila, že nemá právo přezkoumávat ústavnost ústavních změn, protože k tomu Ústavou není zmocněná a její pravomoc k přezkumu zákonů je třeba vykládat restriktivně.[7]
Dnes už Ústavní rada není toliko "kanónem namířeným na Parlament" jako spíše "kanónem namířeným na vládu", protože ta musí při své normotvorné činnosti odpovídat nejen za ústavní konformitu norem, ale i za jejich soulad s právem EU a mezinárodními smlouvami - vše může být (a velice často je) napadeno apriorně u Ústavní rady.
Slovy profesora Roberta Gildea z univerzity v Oxfordu, "Ústavní rada se postupně stala opravdovým hlídacím psem ústavnosti namísto pouhého pudla exekutivy."
Co je ovšem podstatnější, je nepřímý vliv Ústavní rady na vládní politiku. Vláda, ve strachu z anulace své normotvorby a z ní plynoucí ztráty politického kreditu, si vždy pověstně dvakrát přeměří, zda se uchýlí ke kontroverznímu regulačnímu řezu.[8] Jak shrnuje Alec Stone Sweet z Yale Law School, zákonodárci mají na výběr ze čtyř možností postupu, pakliže jim Ústavní rada zablokuje určitý legislativní akt s výhradou ke konkrétnímu ustanovení nebo ustanovením. Jako první a ve Francii nejpoužívanější postup označuje ten, kdy se Parlament uchýlí ke korekci ustanovení, které Ústavní rada označila za neakceptovatelné, vytvoří tak nový předpis "k obrazu svému" a zajistí si tím promulgaci předpisu. Druhou možností je vrácený předpis nechat být a vzdát se jeho prosazení. Třetí možností je pokusit se obejít vůli Ústavní rady a vrácený předpis sice stáhnout, avšak nahradit jiným, ve kterém je protiústavní právní norma vyjádřená jinými slovy, ovšem za současného rizika další blokace. Konečně, Parlament může kvalifikovanou většinou změnit Ústavu a z dosud protiústavní normy břímě odstranit.
Jak je vidno, tvoří francouzská Ústavní rada velice silný korektiv legislativního procesu; spatří-li protiústavnost přijatého předpisu, ve třech ze čtyř představitelných případů takový předpis nikdy nebude schopný vyvolat právní účinky.[9] Z autorova úhlu pohledu je proměna Ústavní rady pozoruhodná: od prostého garanta formální správnosti ústavních procedur k instituci, která ipso facto spojuje ústavní soud a nejvyšší správní soud s kontrolními funkcemi Senátu a prezidenta. Ačkoliv bylo příčin této proměny vícero, je nutné vyzdvihnout zejména skutečnost, že Ústavní rada kvalitou svých rozhodnutí na silný ústavní soud jednoduše aspirovala. Uvážíme-li úlohu Ústavní rady v legislativním procesu a úlohu předsedů parlamentních komor podle čl. 41 Ústavy[10], můžeme podle některých ústavních právníků říci, že Ústavní rada plní funkci zvláštní komory Parlamentu a Parlament plní funkci ústavního soudce (inverze rolí).
Francouzská politika je zjudicializovaná. To je závěr, který se mi nabízí po tomto kurzorickém náčrtu politické ingerence francouzské Ústavní rady. Není to ale závěr, který použiji, protože cítím, že je třeba toto rozsáhlé téma prozkoumat mnohem důkladněji, abych mohl něco takového říci.
V porovnání s českým Ústavním soudem působí Ústavní rada integrovaněji, protože se angažuje uprostřed dění, nekompromisněji, protože nepracuje s disenty a netrpí neustáleností judikatury[11], nesměleji na úrovni ústavnosti, protože se zdráhá poměřovat jádro ústavy s jejím zbytkem, směleji pod úrovní ústavnosti, protože se nezdráhá rozhodovat typicky politické otázky, koliduje-li jejich řešení s ústavou.
Chcete-li si stáhnout článek i s bohatým poznámkovým aparátem, můžete tak učinit pod tímto odkazem.
[1] Jaký to má ale dopad na kvalitu a legitimitu rozhodnutí?
[2] Kompetence těchto ústavních orgánů samozřejmě suspendovány nejsou, ovšem nástroje jejich vlivu v poměru k pravomocem prezidenta zdají se být méně účinné.
[3] Tedy alespoň za předpokladu, že sama nesleduje pouze politické cíle.
[4] Jde o americký prvek, který je v rozporu s ideou exkluzivity evropského ústavního soudu. Ztotožnit s americkým modelem nicméně ten francouzský nemůžeme, neboť je francouzská Ústavní rada jediným orgánem povolaným k ústavnímu přezkumu zákonů.
[5] Ačkoliv Ústava o impeachmentu nehovoří, procedurálně tento způsob odstranění prezidenta z úřadu odpovídá.
[6] Relevanci tohoto faktu ve vztahu prezidenta a rady lze poměrně snadno zpochybnit. Méně snadno však lze dokázat opak, a sice že soudci vidí v prezidentovi úřad s omezenými pravomocemi a ne budoucího kolegu.
[7] Z rozhodnutí Ústavní rady 2003-469 DC ze dne 26. března 2003. Tento nález je ryzím příkladem imperatoria brevitas, tak jak ji známe z Tacita. Ctnost, kterou postrádá nejen náš Ústavní soud, ale i většina našich obecných soudů.
[8] Těmito "řezy" byly dříve např. znárodnění části průmyslu a finančních institucí (1981), politika "affirmative action" (1982), decentralizační změny (1982), zákony umožňující oligarchizaci tisku (1984), či z recentní doby často opakované téma 75 % horní hranice daně z příjmu fyzických osob (2012). Vše zrušeno Ústavní radou.
[9] To je nesporná výhoda přezkumu ex ante oproti přezkumu ex post.
[10] Podle tohoto článku může být během legislativního procesu z projednání vyřazen každý návrh zákona nebo ústavního zákona, jehož obsah materiálně zákonu nebo ústavnímu zákonu neodpovídá nebo není v souladu se zmocněním v článku 38, a to buď předsedou příslušné komory nebo vládou. Předseda komory tak může de facto konstatovat formální protiústavnost legislativního návrhu a vyřadit ho z dalšího projednávání.
[11] Alespoň jsem toto nezaznamenal.
Diskuze k článku ()