Výjimečný stav a hranice právního státu

Ačkoliv je téma nouzového vládnutí, mimořádných pravomocí a výjimečného stavu oblíbeným předmětem právních, politologických a filosofických diskusí, doprovází je častá terminologická zmatení ohledně zkoumaného objektu.

V předkládaném článku je výjimečný stav definován jako právní institut označující soubor opatření, jichž státní orgán užívá k překonání situace vážné, existenciální krize ohrožující existenci státu a ústavního řádu, jejíž podobu nelze předem předvídat. Takto pojatý výjimečný stav je třeba odlišit od nouzových stavů, jež reagují na krizové situace, které neohrožují existenci státu. Zároveň je třeba jej odlišit od institutů, které reagují na taková ohrožení státu, jejichž podobu a průběh je možné předvídat. Výjimečný stav se na rozdíl od nich opírá o generální zmocnění, které lze pokládat za implicitní součást každého ústavního řádu. Zároveň však platí, že de lege ferenda je vhodnější explicitní zakotvení této normy v psané ústavě, a to v dostatečně obecné podobě. V případě, že by takové zakotvení bylo příliš svazující, ať procesně, či materiálně, mohl by se stát ocitnout před dilematem, zda se uchýlit k nepsanému výjimečnému stavu (a zpochybnit právní stát), nebo akceptovat vlastní destrukci (a tím i zničení právního státu). V článku zároveň polemizujeme se snahou jednání v krizové situaci vyjmout z práva a pojímat jej jako mimoprávní či protiprávní jednání ospravedlnitelné pouze eticky nebo ex post.

Úvod

Zatímco před čtvrtstoletím se mohl Francis Fukuyama nechat unášet vizí konce dějin a liberálně-demokratického univerza, sekvence teroristických útoků, válek a ekonomických krizí nás v posledních patnácti letech utvrzuje v tom, že svět není pomyslnému konci historie o nic blíže než kdy předtím. Nejen však to. Především se ukazuje, že normalita, tedy stav, v němž platí normální právní řád, musí stále častěji ustupovat před nejrůznějšími krizovými, nouzovými a výjimečnými stavy. Problematika výjimečného stavu se proto logicky stává předmětem zvýšeného zájmu politické i právní vědy.[1] Kromě klasického tématu ochrany státu před vnitřním nebezpečím (ponecháme-­li stranou válečný stav) se nově tématem výzkumu stávají výjimečné stavy vyvolané vnější teroristickou hrozbou a ekonomickou krizí.[2]

Otázka, nakolik lze krizovou situací ospravedlnit prolamování či suspendování pozitivních, nebo dokonce přirozenoprávních norem ze strany veřejné moci, byla a je již od éry středověku předmětem sporů právníků i filosofů.[3] Od počátku ji doprovázejí nejasnosti ohledně chápání samotného pojmu výjimečného stavu. Zatímco někteří pokládají výjimečný stav za ústavní zmocnění k prolamování ústavních norem,[4] jiní jej chápou jen jako mimoprávní prosazení faktické moci, které nesmí být ústavou anticipováno, nýbrž pouze následně legislativně či soudně zlegalizováno, nebo naopak potrestáno.[5] Část prvně jmenovaných podmiňuje výjimečný stav formálním zakotvením v psané normě,[6] zatímco další jej v duchu Lockeovy nauky o prerogativě pokládají za institut nepsaného práva, jenž může, avšak nemusí být formálně zakotven v ústavě.[7] Pro některé může nepsaný výjimečný stav představovat zmocnění k suspendování celé ústavy ve jménu nastolení nového řádu,[8] pro jiné je naopak vždy její imanentní součástí a slouží výhradně k jejímu zachování.[9] Někteří doporučují jen velmi obecné zakotvení procedurálních podmínek spuštění výjimečného stavu v ústavě,[10] zatímco jiní preferují striktnější soubor kritérií.[11] Celá debata je přitom v kontextu opatření po 11. září 2001 vedena s notnou dávkou emocí a deskriptivní dimenze se v ní prolíná s normativní. Zatímco někteří varují před nastupující normalizací výjimečného stavu,[12] jiní naopak upozorňují na hrozící neschopnost státu ubránit sebe a svůj ústavní řád tváří v tvář existenčním hrozbám.[13]

Výše naznačené diference ukazují, že je třeba teoretické přístupy k výjimečnému stavu typologizovat. O to se již někteří autoři v nedávné době snažili.[14] W. Scheuerman rozlišuje z hlediska přístupu k psanému právu mezi demokratickým formalismem a liberálním přístupem common law.[15] První má být nakloněn ex ante zakotvování ústavních klauzulí o výjimečném stavu zmocňujících legislativu k rozhodování o výjimečném stavu a exekutivu k nouzovému jednání v něm, druhý upřednostňuje spíše ex post soudní kontrolu. P. Pasquino a J. Ferejohn rozlišují mezi monismem a dualismem z hlediska toho, zda jsou pravomoci ve výjimečném stavu pokládány za součást normálního vládnutí nebo nikoli.[16] Monisté nerozlišují mezi normalitou a výjimkou, ať již proto, že trvají na vládě práva za každých okolností, nebo proto, že – v teorii absolutismu – vládnoucí moc pokládají za suverénní a nesvázanou žádnými limity. Dualisté pokládají výjimečný stav za zvláštní režim, který je buď opřen o zákonnou normu, nebo o ústavu. Ústavní model lze pak dělit dle spouštěče výjimečného stavu: ten je buď automatický (ontologický model), nebo předpokládá politické rozhodnutí (epistemologický model). Oren Gross a Fionnuala Ní Aolaín rozlišují mezi třemi modely: akomodativním (zvláštní právní norma pro mimořádné situace nebo přizpůsobení normy a její interpretace této situaci), modelem business as usual, tedy jednotné úpravy pro všechny situace (bez speciálních norem pro mimořádné situace) a modelem tzv. mimoprávních opatření, kdy státní orgán jedná extra legem, aniž by k tomu byl nějakou normou zmocněn.[17] První i druhý model přitom spoléhají na normovatelnost výjimky, avšak podle zmíněných autorů selhávají tváří v tvář realitě, a mohou tak vždy vyvolat potřebu uchýlit se ke třetímu.[18]

K některým úskalím uvedených typologizací se dostaneme níže v textu. V tomto příspěvku se nebudu snažit o obecnou typologizaci možných způsobů řešení mimořádných situací v právu a mimo právo, nýbrž se zaměřím specificky na výjimečný stav jako ústavněprávní institut zakotvující pravomoc státních orgánů pro jednání v nepředvídatelné krizové situaci ohrožující existenci státu. Pracovním východiskem přitom bude definice Ernsta Forsthoffa, podle něhož výjimečný stav sestává „z takových opatření, která stát podniká, aby odvrátil nebezpečí, která ohrožují jeho existenci zevnitř“, již, jak uvidíme,

bude třeba doplnit o prvek nepředvídatelnosti takových nebezpečí.[19] Takto definovaný výjimečný stav bude třeba odlišit od jiných forem právně zakotvených nouzových stavů, které reagují na situace, které existenci státu neohrožují a/nebo které lze co do formy a průběhu předvídat. Teprve po takovém rozlišení bude možné hledat odpověď na otázku, zda a v jaké podobě má výjimečný stav své místo v ústavním řádu právního státu a zda ke své platnosti vyžaduje formální zakotvení. V rámci formulování odpovědi na tuto otázku provedeme exkurz ke dvěma specifickým pokusům řešit problematiku postupu v krizových situacích mimo rámec platného ústavního řádu, a to Schmittovu konceptu výjimečného stavu a soudobým anglosaským konceptům mimoprávních a ex post legalizovaných opatření.

Definiční znaky výjimečného stavu

Na počátku je třeba několika definičních vymezení. Řada autorů tenduje k zaměňování výjimečného stavu jako právního institutu a nouzové, krizové situace jako fenoménu sociální reality. Výjimečný stav je pak popisován jako objektivní krizová situace, v níž se nějaký stát nachází.[20] Obojí, sociální situaci a právní stav, je však třeba striktně rozlišovat. Krizová (výjimečná) situace je pouze materiální podmínkou pro vyhlášení výjimečného stavu, přičemž k ní z definice patří, že musí být jako krizová někým rozpoznána. Teprve tím je vyhlášen výjimečný stav. Prvek rozlišení mezi normalitou a výjimkou jde ruku v ruce s rozhodnutím o výjimečném stavu. Toto rozlišující rozhodnutí je spojujícím elementem mezi krizovou situací jako sociální skutečností a výjimečným stavem jako právním institutem.[21]

Výjimečný stav je proto třeba odlišit také od tzv. nouzového vládnutí (angl. emergency government) ve smyslu faktického jednání (ať již v rámci stanovených pravomocí nebo mimo ně). Výjimečný stav je pouze umělým, právním konstruktem, zatímco nouzové vládnutí, koncept oblíbený zejména v anglosaském světě, je pojmem spadajícím do sféry sociální reality.

Pokud takto odlišíme pojmy, které označují jevy v empirické sociální realitě, od právního pojmu výjimečného stavu, je následně nutné odlišit tento pojem od nejrůznějších nouzových stavů, které jsou sice právními instituty pro případy krizí, avšak svým účelem a rozdílnou mírou předvídatelnosti se od výjimečného stavu liší.

Z hlediska účelu je nutné rozlišovat mezi krizovými situacemi, které ohrožují existenci státu nebo jeho ústavního řádu, a krizovými situacemi ohrožujícími jiné legitimní zájmy státu a jeho občanů, které však nejsou bezprostředně spojeny s existenciálním nebezpečím.[22] Pouze první situace by měla být kvalifikována jako kritické ohrožení normality, které ospravedlňuje výjimečný stav, zatímco ve druhém případě jde o dílčí poruchu normality (veřejného pořádku) s méně závažnými důsledky, která vede k vyhlášení některého typu nouzového stavu, nikoli však výjimečného stavu. Účelem výjimečného stavu je zachování státu a obnovení ústavní normality, zatímco účelem nouzového stavu je obrana širšího spektra chráněných zájmů. Toto rozlišení se ne vždy odráží v terminologii a v právní úpravě. Např. slavný čl. 48 německé výmarské ústavy chápal výjimečný stav jako institut sloužící k obnově normality, „pokud jsou v Německé říši podstatně porušena nebo ohrožena veřejná bezpečnost a pořádek“. Jak známo, aplikoval se tento článek i na situace hospodářské krize, a to poměrně extenzivně. S podřazením různých objektů ohrožení pod jeden pojem se někdy setkáváme i dnes.[23] Tato záměna má za následek četná nepochopení. Častý argument, že ohrožení životů lidí terorismem či přírodní katastrofou není akceptovatelným důvodem pro prolamování zásad právního státu,[24] nelze totiž bez dalšího použít i na případy ohrožení existence státu, které logicky implikují destrukci právního státu jako celku. Diskuse o tom, zda má státní orgán mít pravomoc porušit základní práva v situaci ohrožení životů lidí (např. sestřelením letadla obsazeného teroristy), je proto druhově podstatně odlišná od diskuse, zda má mít stát tuto pravomoc v situaci ohrožení vlastní existence (pakliže není terorismus sám pokládán za existenční hrozbu).[25] S ohledem na řečené je proto vhodné rozlišovat mezi výjimečným stavem, v němž je ohrožen stát a/nebo jeho ústavní řád,[26] a nouzovými stavy, jak koneckonců činí i česká právní úprava.[27] Podřazovat oba druhy chráněných hodnot pod jeden obecný pojem „vyššího principu“[28] je silně zjednodušující. Pojem výjimečného stavu by měl být vyhrazen jen pro případy ohrožení státu a ústavy.[29]

Ani to však není vyčerpávající vymezení. Ne každé existenciální ohrožení státu a jeho ústavního řádu musí vést k výjimečnému stavu. Ohrožení je totiž možné dále diferencovat dle míry jejich předvídatelnosti, které odpovídá míra ex-ante limitace použitelných opatření.[30] Mnohé krizové situace totiž mohou být právem relativně snadno předvídány, ať jde o poruchy normality nebo o existenciální ohrožení státu. Zejména nouzové stavy ve výše uvedeném smyslu se vyznačují tím, že jsou koncipovány pro relativně úzce a přesně vymezené krizové situace, respektive poruchy normality, jejichž průběh a vhodná opatření k nápravě lze předem předvídat. V praxi jde o případy přírodních katastrof, hospodářských krizí, krizí v devizovém hospodářství apod. Pravomoci státních orgánů, respektive rozsah použitelných opatření, jsou pro tyto případy upraveny velmi detailně. Mnohé typy poruch normality však co do typu a průběhu přesně předvídat nelze. Můžeme sice obecně počítat s nebezpečím teroristického útoku, avšak na rozdíl od záplavy, zemětřesení či krize v devizovém hospodářství se lze předem daleko hůře připravit na jeho možné podoby a taxativně vymezit konkrétní opatření, která budou pro daný případ dostačující. Legislativa tu často jen následuje nové a nové formy ohrožení, jak ukázala snaha o rychlé zakotvení norem umožňujících sestřelení uneseného letadla v některých státech po 11. září 2001. Úsilí o příliš detailní vymezení použitelných nástrojů hrozí přitom vést k tomu, že se v konkrétní situaci tyto disponibilní nástroje ukáží jako nedostačující.

Stejná diference je patrná rovněž u situací, které ohrožují existenci státu a/nebo ústavního řádu. Existují některé, svým průběhem dostatečně „standardizované“ typy ohrožení existence státu, pro které jsou v právu k dispozici jasně definované postupy a nástroje. Typickou ukázkou je válečný konflikt a jemu odpovídající válečný stav (případně stav obležení, jenž byl ovšem často používán i v situaci vnitřních ohrožení), který má přes variabilitu konkrétních podob jisté konstanty, s nimiž lze předem počítat.[31] Naopak jiná ohrožení, jako jsou nové „iregulérní“ konflikty, ale také povstání, puče, občanské války a vnitřní pokusy o destrukci demokracie, ať již formálně legální, nebo ilegální cestou, mohou nabývat velmi rozličné podoby. K výše uvedenému určení výjimečného stavu účelem (reakce na ohrožení státu) je tedy třeba doplnit jako druhý podstatný element nepředvídatelnost. Jak uvádí K. Hesse, „opatření přípustná ve výjimečném stavu nelze předem normovat, nýbrž se odvozují výhradně z jejich cíle“.[32] Podobně Böckenförde konstatuje, že „k charakteru výjimečného stavu patří nepředvídatelnost, předem nevypočitatelná situace, která tudíž nemůže být předem normativně anticipovatelná“.[33] Shrneme-­li, lze pojem výjimečného stavu tedy vztáhnout na takové případy destrukce normality, které existenciálně ohrožují stát a jeho ústavní řád a nemohou být co do jejich formy či průběhu předem anticipovány. K tomu je nutno doplnit, že jde o ideálnětypickou definici, neboť v praxi není hranice mezi „skutečným“ výjimečným stavem a nejrůznějšími nouzovými stavy, potažmo tedy mezi ohrožením státu a méně podstatným ohrožením veřejného pořádku, často jednoznačná.

Podstatnou náležitostí takto pojatého výjimečného stavu je sama mimořádnost, výjimečnost opatření, z nichž sestává. Pokud by šlo o opatření, k nimž mají státní orgány legální licenci v době normality, nebylo by třeba výjimečný stav vyhlašovat. Vlastní výjimečnost výjimečného stavu spočívá v tom, že běžně platné normy narážejí na sociální realitu, kterou nepředpokládaly a kterou nejsou schopné regulovat.[34] Nejsou proto také s to přispívat k vytváření situace normality.[35] Stát pak není schopen svými prostředky garantovat své základní funkce zajištění bezpečí a práva, které patří k jeho podstatě. Výjimečný stav je právní odpovědí na tuto situaci. Umožňuje, ať již cestou dočasného suspendování, nebo prolamování individuálním opatřením, derogaci od norem (včetně ústavních) vytvořených pro situaci normality.[36] V této souvislosti je třeba zdůraznit, že pojem výjimečného stavu je proto definičně spjat s exekutivní mocí, neboť jednání v něm sestává z individuálních opatření. Pojem opatření je zde nutné zásadně odlišit také od individuálních aktů, které na konkrétní situaci aplikují obecnou normu (např. soudní či správní rozhodnutí). Opatření je totiž konkrétní situací plně určeno a nelze je zobecnit. Jak konstatoval již Schmitt, „specifikum opatření spočívá v jeho účelové závislosti na konkrétní věcné situaci“.[37] Opatření je tak „ze svého pojmu zcela ovládnuto klauzulí rebus sic stantibus“. I když může být obsahem opatření i mimořádný normativní akt, je nutno jej odlišit od právní normy přijaté řádnou normotvornou cestou.[38]

Spojení výjimečného stavu s exekutivní mocí může samozřejmě provokovat. William Scheuerman si takto stěžuje na „tradiční klišé o roli exekutivy v situacích nouze“.[39] Avšak jiné řešení výjimečných situací, např. přijímání ad hoc legislativních aktů, by již nebylo aplikací institutu výjimečného stavu. V takovém případě by zmizel rozdíl mezi výjimečným a normálním stavem, neboť způsob odpovědi na výjimečnou situaci by byl vlastně zcela standardní.[40] V tomto smyslu je myšlení o výjimečném stavu inherentní striktní dualismus ústavní normality a ústavní výjimky.[41] Takto striktní odlišování výjimečného stavu od stavu právní normality je samozřejmě předmětem disputací. Tzv. monistický model nouzového vládnutí, o němž mluví Ferejohn a Pasquino, je z definice neslučitelný s principem výjimečného stavu jako zvláštního právního institutu a představuje jiný způsob odpovědi na mimořádné situace.[42] Podobně i snaha Nomi Claire Lazarové pokládat pravomoci k jednání v krizové situaci za součást ústavní „normality“, a vyhnout se tak dichotomii normy a výjimky, se s konceptem výjimečného stavu vylučuje.[43] Důsledkem takové snahy normalizovat výjimku je pouze vymazání rozdílu mezi ústavní normalitou a ústavní výjimkou a v konečném důsledku likvidace principu právního státu.

Článek byl publikován v časopise Právník, č. 3/2018. Pokračování článku dostupné zde.


[1] Jakkoli je tato debata prozatím vedena spíše v zahraniční literatuře, objevuje se její reflexe i v české diskusi. Viz naposledy BÍLKOVÁ, V. – KYSELA, J. – ŠTURMA, P. a kol. Výjimečné stavy a lidská práva. Praha: Auditorium, 2016, nebo GÉRYK, J. Teorie výjimečného stavu: norma, decise a jejich prolnutí. In: ANTOŠ, M. – WINTR, J. Ústavní teorie. Praha: Právnická fakulta, 2015.

[2] K posledně zmíněnému tématu viz např. WHITE, J. Emergency Europe. Political Studies. 2015, roč. 63, č. 2, s. 300–318; GREENE, A. Questioning executive supremacy in an economic state of emergency. Legal Studies. 2015, roč. 35, č. 4, s. 594–620; KILPATRICK, C. On the Rule of Law and Economic Emergency. The Degradation of Basic Legal Values in Europe´s Bailouts. Oxford Journal of Legal Studies. 2015, roč. 35, č. 2, s. 325–353.

[3] Viz k těmto diskusím v epoše středověku naposledy v české literatuře BELLING, V. Zrození suveréna. Pojem suverenity a jeho kritika v moderní politické a právní filosofii. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2015, s. 37 an.

[4] Klasicky např. SCHMITT, C. Die Diktatur. Von den Anfänfen des modernen Souveränitätsproblem bis zum proletarischen Klassenkampf. 8. vydání. Berlin: Duncker & Humblot, 2015 (1921), či ROSSITER, C. Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies. Princeton: Princeton University Press, 1948.

[5] O takové „legalizaci ilegality“ hovořil již DICEY, A. V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 10. vydání. London: Palgrave Macmillan, 1985 (1915), s. 412 an. Na něj se odvolává např. GROSS, O. Chaos and rules. Should responses to violent crises always be constitutional? Yale Law Journal. 2003, roč. 112, s. 1011–1034. Zatímco Gross však nevylučuje možnost ex ante zakotvení takového mimoprávního jednání v ústavě nebo alespoň obecné anticipace takového postupu a následné legalizace, jiný zastánce Diceyho, David Dyzenhaus, preferuje radikální vytěsnění výjimečného stavu z práva a akceptuje pouze možnost ex post indemnizace, která však nesmí být nijak anticipována (DYZENHAUS, D. Schmitt vs. Dicey: Are states of emergency inside or outside the legal order? Cardozo Law Review. 2006, roč. 27, s. 2005–2039). Právní zakotvení výjimečného stavu pokládá za cestu k legálnímu teroru rovněž KAMPMARK, B. Apologists for Power: The Yoo Brief, Executive Power and the State of Exception. Australian Journal of Politics and History. 2015, roč. 61, č. 1, s. 82–99.

[6] FUNKE, A. Die Verfassung im Staatsnotstand – Insbesondere zum „geltungstheoretischen“ Argument für ein ungeschriebenes Notrecht des Staates im Ausnahmezustand. In: ZWIERLEIN, C. (Hg.). Sicherheit und Krise. Interdisziplinäre Beiträge der Forschungstage 2009 und 2010 des Jungen Kollegs der Nordrhein­westfälischen Akademie der Wissenschaften und der Künste. Paderborn: Schöningh, 2012, s. 141–161.

[7] Klasicky samozřejmě SCHMITT, C. Politická theologie. Praha: Oikuméné, 2012. Schmitt však pro tento typ výjimečného stavu dříve užíval pojmu Staatsnotstand, aby jej odlišil od právně zakotveného výjimečného stavu Ausnahmezustand (SCHMITT, C. Die Diktatur, s. 236). Podobně FORSTHOFF, E. Ausnahmezustand. In: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften. 1965, s. 455. Řada autorů ovšem jednoznačně volá po tom, aby takový nadpozitivní výjimečný stav byl právně formalizován: viz např. HESSE, K., Grundfragen einer verfassungsmäßigen Normierung des Ausnahmezustandes. Juristenzeitung. 1960, roč. 1960, č. 4, s. 105–108, nebo BÖCKENFÖRDE, E.-W. Der verdrängte Ausnahmezustand. Zum Handeln der Staatsgewalt in außergewöhnlichen Lagen. Neue Juristische Wochenschrift. 1978, roč. 31, č. 38, s. 1881–1890. Posledně zmíněný konstatuje, že „Vždycky, když ústava neobsahuje žádná ustanovení výjimečného stavu, snaží se do ústavy vstoupit právní figura ,nadzákonného nouzového stavu‘, a to často rezolutně a nezadržitelně, jako ospravedlnění pro mimoústavní jednání“ (tamtéž, s. 1884).

[8] Tak v rámci tzv. suverénní diktatury SCHMITT, C. Die Diktatur, s. 127 an.

[9] Tak např. KLEIN, E. Der innere Notstand. In: ISENSEE, J. – KIRCHHOF, P. (Hg.). Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschlands. VII. Normativität und Schutz der Verfassung – internationale Beziehungen. Heidelberg: C. F. Müller, 1992, s. 387–414; podobně TROPER, M. Le droit et la necessité. Paris: PUF, 2011.

[10] Tak výslovně BÖCKENFÖRDE, E.-W. Der verdrängte Ausnahmezustand, s. 1890.

[11] Viz ROSSITER, C. Constitutional Dictatorship, s. 297 an. Kriticky viz DYZENHAUS, D. Schmitt vs. Dicey: Are states of emergency inside or outside the legal order?, s. 2014.

[12] Typicky AGAMBEN, G. State of Exception. Chicago: University of Chicago Press, 2005. Podobně FRANKENBERG, G. Staatstechnik. Perspektiven auf den Rechtsstaat und Ausnahmezustand. Frankfurt/Main, 2010.

[13] Tak DEPENHEUER, O. Selbstbehauptung des Rechtsstaates. München: Schöningh, 2007. Podobně ISENSEE, J. Der Terror, der Staat und das Recht. Berlin: Duncker & Humblot, 2004.

[14] V české literatuře viz ONDŘEJEK, P. Výjimečné stavy a úskalí legality. In: BÍLKOVÁ, V. – KYSELA, J. – ŠTURMA, P. a kol. Výjimečné stavy a lidská práva. Praha: Auditorium 2016, s. 41–54, zde s. 48.

[15] SCHEUERMAN, W. Survey article: Emergency powers and the rule of law after 9/11. Journal of Political Philosophy. 2006, roč. 14, č. 1, s. 61–84, zde s. 74 an. V pozdějším textu pak navrhuje detailnější rozlišení na ústavní relativisty, zastánce mimoprávního řešení výjimečného stavu, zastánce common law a konečně právní formalisty, k nimž řadí i sebe (SCHEUERMAN, W. Emergency Powers. Annual Review of Law and Social Science. 2006, č. 2, s. 257–277).

[16] PASQUINO, P. – FEREJOHN, J. The law of exception: A typology of emergency powers. International Journal of Constitutional Law. 2004, roč. 2, č. 2, s. 210–239.

[17] GROSS, O. – NÍ AOLAÍN, F. Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. Podobně však již GROSS, O. Chaos and rules. Should responses to violent crisis always be constitutional? Yale Law Journal. 2003, roč. 112, s. 1011–1134.

[18] Ibidem, s. 10.

[19] FORSTHOFF, E. Ausnahmezustand. In: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, s. 455.

[20] Viz např. KLEIN, E. Der innere Notstand, s. 388; FOLZ, E. Staatsnotstand und Notstandsrecht. Köln – Berlin – Bonn – München: Heymann, 1962, s. 27 an. Podobně FREUDENBERG, D. Theorie des Irregulären. Partisanen, Guerillas und Terroristen im modernen Kleinkrieg. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2008, s. 409) uvádí, že výjimečným stavem je míněna „situace, v níž jsou přítomna tak závažná nebezpečí pro existenci státu, jeho bezpečí a (právní) řád, že její překonání prostředky jsoucími k dispozici v normálním případě není možné“.

[21] Výjimečnou situací je vše, co se kompetentní orgán rozhodně tak kvalifikovat, jak trefně konstatuje TROPER, M. Le droit et la nécessité, s. 102. Ferejohnem a Pasquinem uváděná možnost „ontologického“ výjimečného stavu je z tohoto důvodu v praxi nepředstavitelná.

[22] V této souvislosti lze zmínit i J. Kyselou uváděné dvojí pojetí výjimečného stavu: jednou v užším smyslu jako reakce na krizovou situaci, ve druhém jako jakákoli výjimka z normy (Právo jako relativně uzavřený systém a dvojí pojetí výjimečného stavu. KYSELA, J. Předběžné ohledání schmittovského tématu. In: BÍLKOVÁ, V. – KYSELA, J. – ŠTURMA, P. a kol. Výjimečné stavy a lidská práva. Praha: Auditorium 2016, s. 19–40, zde s. 29 an). Jejich diference vyplývá pouze z toho, že v prvním případě jde o existující právní institut výjimečného stavu, zatímco ve druhém v podstatě o jakoukoli situaci výjimky z normality, která může být však regulována prostřednictvím různých právních institutů (včetně např. stavů nouze apod.).

[23] Například podle Christiana Heintzeho platí, že „pokud jsou ohroženy život nebo zdraví velkého počtu osob nebo důležité statky obecného dobra, zvl. schopnost státu jednat, je tato situace pokládána za výjimečný stav“. (HEINTZE, Ch. Ausnahmefall, Staatsnotstand und Rechtsstaat. Bayerische Verwaltungsblätter. 2009, roč. 2009, č. 13, s. 385–391, zde s. 385). Nehledě na Heintzeho záměnu sociální reality a právního institutu se zde mísí zcela odlišné účely jednání státu, tedy vlastní sebezáchova a ochrana života občanů.

[24] ACKERMAN, B. The emergency constitution. Yale Law Journal. 2004, roč. 121, s. 1029–1091, zde s. 1039 an.

[25] Naopak ovšem např. DEPENHEUER, O. Selbstbehauptung des Rechtsstaates. München: Schöningh, 2007, oba případy spojuje. Podobně i ISENSEE, J. Verfassung ohne Ernstfall: der Rechtsstaat. In: ISENSEE, J. Recht als Grenze – Grenze des Rechts. Texte 1979–2009. Bonn: Bouvier 2009, s. 187–215, který hovoří o „vážném případu“ jako spouštěči mimořádných pravomocí. Také v anglosaské debatě o nouzovém vládnutí vedené v souvislosti s terorismem jsou oba případy poruch normality často směšovány.

[26] Obojí je třeba rozlišovat. Ne každé ohrožení existence ústavního řádu musí zároveň ohrožovat existenci státu jako takového. Vzhledem k tomu, že stát však v konkrétní podobě nelze myslet jinak než jako konstituovaný stát, je destrukce jeho ústavní podoby ohrožením stejného významu.

[27] Čl. 5 až 7 ústavního zák. č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky.

[28] FEREJOHN, J. – PASQUINO, P. Law of Exception, s. 223.

[29] Tak činí FORSTHOFF, E. Ausnahmezustand. In: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, s. 455, který hovoří o rozdílu mezi „poruchami normality“ a ohrožením existence státu. Podobně také BÖCKENFÖRDE, E.-W. Der verdrängte Ausnahmezustand, s. 1884, podle něhož je nutnou výchozí podmínkou fundamentální ohrožení státu v jeho roli garanta míru a právního řádu.

[30] Ostatně i autoři zastávající tezi, že maximum krizových situací, včetně extrémních, lze předvídat a podle nich zakotvit příslušné krizové normy, mohou těžko vyloučit případy skutečně nepředvídatelných situací vymykajících se tomuto pravidlu – viz kupř. CAMPBELL, T. Emergency strategies for prescriptive legal positivists: anti-terrorist law and legal theory. In: RAMRAJ, V. J. Emergencies and the Limits of Legality. Cambridge: Cambridge University Press, 2008, s. 201–228, zde s. 212, 221.

[31] Lze připomenout, že již Machiavelli v kap. 34 svých Discorsi rozlišoval mezi situacemi vnějšího nebezpečí, na která lze reagovat klasickou (právem upravenou) diktaturou, a situacemi vnitřních krizí, kdy je třeba přistoupit ke skutečně mimořádným, právem nekodifikovaným opatřením.

[32] HESSE, K. Grundfragen, s. 106.

[33] BÖCKENFÖRDE, E.-W. Der verdrängte Ausnahmezustand, s. 1885. Pro rozlišení mezi ohrožením státu a jiným typem poruch normality v nepředvídatelných situacích Böckenförde používá pojmy „velkého“ a „malého“ výjimečného stavu.

[34] Srov. ibidem, s. 1884.

[35] Viz ke vztahu mezi právní normativitou a sociální normalitou a funkci ústavy formovat normalitu HELLER, H. Staatslehre. Leiden: A. W. Sijthoff´s Uitgeversmaatschappij, 1934, s. 252.

[36] Prolamování tu znamená pravomoc státního orgánu provádět ad hoc nezbytná opatření, i pokud jsou v rozporu s některými ustanoveními ústavy, aniž by to však znamenalo, že tato ustanovení ztrácejí obecnou platnost a účinnost. Suspendování oproti tomu znamená dočasné zrušení účinnosti ústavního ustanovení. Výmarská říšská ústava takto v čl. 48 odst. 2. dávala říšskému prezidentovi možnost jak přijímat konkrétní opatření dle vlastního uvážení (tedy i prolamovat ústavní normy), tak suspendovat taxativně vymezené články ústavy (srov. SCHMITT, C. Die Diktatur, s. 217 an). Prolamování či suspendování norem jako klíčový prvek výjimečného stavu je samozřejmě třeba oddělit od obecnější diskuse o možnosti jednorázově prolamovat ústavní normy ústavním zákonem (při ponechání této normy v platnosti) ve stavu ústavní normality. V případě výjimečného stavu je totiž takové prolomení výsledkem konkrétního opatření, nikoli zákona. Není vedeno politicky motivovanou snahou jednat v rozporu s právem pro snazší dosažení určitého účelu, nýbrž snahou o obnovu normality a zachování státu a je provedeno na základě explicitního nebo implicitního zmocnění, které je (ex ante) obsaženo v právním řádu. Viz k tomu H. Ehmke, jenž ve svém klasickém pojednání o prolamování ústavy uvádí, že ani ústavním zákonem nelze prolomit ústavní normu, nemá-li být cílem její trvalá změna, nýbrž jen jednorázová odchylka od ní, a pokládá takové prolomení za výraz „absolutismu dvoutřetinové většiny parlamentu“ (EHMKE, H. Verfassungsänderung und Verfassungsdurchbrechung. Archiv des öffentlichen Rechts. 1954/55, roč. 79, č. 4, s. 385–418, zde s. 401). Ehmke zároveň konstatuje, že případ výjimečného stavu je třeba od obecného prolamování ústavy odlišit (ibidem, s. 408). Stejný přístup zastával i Schmitt, jenž jednorázová prolomení ústavy ústavním zákonem (konkrétně případný ad hoc přijatý ústavní zákon o rozpuštění parlamentu) považoval za protiústavní, pokládal však zároveň za ústavně konformní možnost suspendování ústavní normy opatřením ve výjimečném stavu (SCHMITT, C. Die Diktatur, s. 251).

[37] SCHMITT, C. Die Diktatur, s. 251.

[38] Tamtéž.

[39] SCHEUERMAN, W. Survey Article, s. 79.

[40] Carl Schmitt to ve své klasické, byť kontroverzní studii o suverenitě formuloval následovně: „tak jako je v normálním stavu samostatný moment rozhodování potlačen na minimum, je ve výjimečném stavu zničena norma“ (SCHMITT, C. Politická theologie, s. 13).

[41] Srov. SCHMITT, C. Die Diktatur, s. 254; BÖCKENFÖRDE, E.-W. Der verdrängte Ausnahmezustand, s. 1886.

[42] FEREJOHN, J. – PASQUINO, P. The law of exception, s. 223 an. Viz k tomu též ONDŘEJEK, P. Výjimečné stavy a úskalí legality, s. 48 an.

[43] Lazarová se snaží vymezit vůči „excepcionalismu“ jako „doktríny, že běžné normy se nepoužívají v situacích nouze“. Nouzové pravomoci mají být ospravedlněny „protože ztělesňují principy, které již fungují za normálních podmínek“. LAZAR, N. C. States of Emergency in Liberal Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2009, s. 5, 12. To, co je pro klasické teoretiky výjimečného stavu vybočením z právní normality jako takové (nikoli však nutně z práva), je pro Lazarovou „pouze“ nouzovou derogací od konkrétních norem, aniž by byla prolomena právní normalita. Podobně jako Lazarová, i Mark Tushnet se kriticky vyjadřuje k distinkci normality a výjimky (TUSHNET, M. The political constitution of emergency powers, s. 148, pozn. 9). Také Michel TROPER tvrdí, že „na výjimečném stavu není nic výjimečného“ (TROPER, M. Le droit et la nécessité, s. 99–109), neboť v něm, stejně jako ve stavu normality, platí stále jeden právní řád. Zároveň však Troper jednoznačně hovoří o výjimečném stavu jako „druhé materiální ústavě pro časy krize“ (ibidem, s. 107), čímž implicitně přijímá tezi, že jde o skutečně výjimečný právní režim odlišný od normálního režimu. Domnívám se, že v této debatě jde spíše o terminologický problém toho, nakolik je či není zdůrazněna výjimečnost institutu výjimečného stavu, když obě strany „sporu“ pokládají tento stav, jakkoli vybočuje z právní normality, za součást právního řádu.

Hodnocení článku
100%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Další články

Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu