Menu

Judikatura

Stanovy obecních a krajských společností může rada nadále měnit bez vědomí zastupitelstva

JudikaturaSprávní právoMgr. Jan Nevyjel04.01.2021
Mgr. Jan Nevyjel04.01.2021

Spor o to, který z orgánů územního samosprávného celku má pravomoc měnit stanovy obecních a krajských společností v uplynulých letech zaměstnával kraje, Ministerstvo vnitra, krajské soudy i protikorupční organizace.

Obcházení zastupitelstev při změnách stanov byla přitom dlouhodobě nežádoucí praxe ve vedení obcí a krajů. Výkladový problém letos s konečnou platností vyřešil Nejvyšší správní soud v kontroverzním rozhodnutí, které pochybnou praxi potvrdilo navzdory komentářové literatuře i názoru Ministerstva vnitra a Krajského soudu v Ústí nad Labem.

Oblast výkonu státního dozoru nad působností samosprávných celků a nepřímo jejich obchodních společností je velice okrajovou oblastí práva. Přitom podle výročních zpráv tajných služeb uniká značná část veřejných prostředků právě skrze tyto společnosti. Regulace jejich fungování je navíc složitá a právně nejasná, neboť se jedná o fenomén na pomezí práva soukromého a veřejného. Zatímco veřejnoprávní aspekty upravují především zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, soukromoprávní úpravu nalezneme v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník a v zákoně č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích. Soudy se pak při právním hodnocení musejí vypořádat s výkladem vzájemně si kolidujících předpisů.

Jak již bylo uvedeno v úvodu článku, na začátku celého soudního sporu byla nežádoucí praxe ve schvalování změn stanov veřejnoprávních společností bez vědomí zastupitelstva na mnoha územně samosprávných celcích. Obcházení zastupitelů při takovém rozhodnutí mělo především ten důsledek, že zastupitelům byla zásadně znemožněna demokratická kontrola nad hospodařením kraje. Ilustrovat potenciální nebezpečnost této praxe je přitom jednoduché. Zastupitelstvo při zřízení obchodní společnosti schválí stanovy, které určují nejen její vnitřní rozhodovací mechanismy ale také předmět činnosti. Následně rada toho samého územně samosprávného celku změní stanovy tak, že je společnost k nerozeznání. Vykonává zcela odlišnou činnost než tu, pro kterou byla zřízena, a nadto zastupitelstvo již nemůže ani ovlivnit její vnitřní fungování. Za zády všech zastupitelů tak vznikne společnost, pro kterou při svém původním hlasování vůbec nehlasovali.

Jeden z takových případů se stal v Libereckém kraji, jehož rada svým usnesením ze dne 3. 5. 2016 schválila nové znění stanov své společnosti Nemocnice s poliklinikou Česká Lípa, a.s. spočívající ve zvýšení počtu členů představenstva. Jelikož se dle názoru protikorupčních organizací a Ministerstva vnitra jednalo o nezákonné rozhodnutí, ministerstvo využilo svou pravomoc stanovenou v § 82 zákona o krajích a ve spojení s § 67 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní podalo žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem proti nezákonnému rozhodnutí rady.

Kritickým výkladovým problémem byl střet dvou ustanovení zákona o krajích. Identická úprava je přitom jak v zákoně o obcích tak v zákoně o hlavním městě Praze. Zatímco v § 59 odst. 1 písm. j) zákona o krajích je uvedeno, že rada kraje má vyhrazenou pravomoc rozhodovat ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti, ustanovení § 35 odst. 2 písm. k) zase stanovuje, že zastupitelstvu je vyhrazeno rozhodovat o založení a rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy, rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách. Stěžejní otázkou v tomto případě tedy bylo, zdali schvalování stanov neznamená inherentně také schvalování jejich změn. V takovém případě je nutné, aby změnu stanov schvalovalo zastupitelstvo i v případě společností 100% vlastněných územně samosprávným celkem.

Ministerstvo vnitra ve své žalobě správně uvedlo, že zastupitelstvo je vrcholným orgánem každého územního samosprávného celku, neboť se jedná se o jediný orgán, se kterým operuje Ústava České republiky (srov. čl. 101 ústavního zákona č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky). Jakékoliv omezení kompetencí zastupitelstva ve prospěch jiného orgánu územně samosprávného celku by tak muselo být založeno zákonem a v případě několika možných interpretačních přístupů daných omezení je nutné vždy, s ohledem na zmíněnou ústavní roli zastupitelstva, preferovat výklad ve prospěch pravomocí zastupitelstva obce.[1]

Jako druhý argument ministerstvo použilo výklad práva a maiore ad minus tedy, že pokud je zastupitelstvu zákonem vyhrazeno rozhodnout o založení nebo zrušení právnické osoby a o schválení jejích zakládacích dokumentů, tím spíše do vyhrazené kompetence zastupitelstva náleží též rozhodování o změně a následné schválení změny zakládacího dokumentu. Pro tento názor lze nalézt oporu ve většině relevantní odborné literatury.[2] Opačný závěr by vedl, jak již bylo rozebráno výše, k absolutnímu vyprázdnění vyhrazené pravomoce zastupitelstva a tím i k popření jeho kontrolní funkce. Krajský soud v Ústí nad Labem se nakonec ztotožnil s názorem ministerstva, žalobě vyhověl a usnesení rady Libereckého kraje zrušil svým rozsudkem ze dne 13. 6. 2017, č. j. 59 A 2/2017 - 57.

Jelikož se Rada Libereckého kraje nespokojila s rozhodnutím krajského soudu podala proti jeho rozsudku kasační stížnost. Nejvyšší správní soud pak následně ve svém rozsudku ze dne 29. května 2020, č.j. 8 As 149/2017 - 49 dal kraji za pravdu a rozsudek krajského soudu zrušil. Z jeho nepříliš přesvědčivého odůvodnění však vyplývá určité nepochopení podstaty samotného sporu. Ten Nejvyšší správní soud vnímal spíše jako střet vyhrazených a nevyhrazených pravomocí orgánů územně samosprávného celku, přičemž došel k závěru, že předmětné usnesení nemohlo být nezákonné, neboť si vyhrazenou pravomoc rady podle § 59 odst. 1 písm. j) zákona o krajích, tj. rozhodovat ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti zastupitelstvo nevyhradilo a ani tak učinit nemohlo. Jelikož nejvyšším orgánem akciové společnosti je valná hromada (§ 44 odst. 1 zákona o obchodních korporacích) a podle § 421 odst. 2 písm. a) téhož zákona valná hromada rozhoduje o změně stanov, usnesení Rady Libereckého kraje nebylo podle názoru Nejvyššího správního soudu nezákonné.  

Tato skutečnost ale nebyla předmětem sporu a ministerstvo ji přitom ani ve svém podání neuvádělo. Nejvyšší správní soud tak zcela pominul, že v předmětné věci šlo o výklad zákonem vyhrazené pravomoci zastupitelstva podle § 35 odst. 2 písm. k) ve střetu s pravomocí rady a nikoliv atrakce zbytkové pravomoci rady zastupitelstvem podle § 37 zákona o krajích. Zároveň nelze dojít k závěru, že by ustanovení § 59 odst. 1 písm. j) zákona o krajích bylo zvláštní úpravou v poměru lex specialis k ustanovení § 35 odst. 2 písm. k) téhož zákona. K argumentaci ministerstva o možném obcházení zákona se přitom Nejvyšší správní soud nijak nevyjádřil.

Rozhodnutí Nejvyšší spráního soudu je bohužel konečné, neboť jediný subjekt s aktivní žalobní legitimací je stát prostřednictvím Ministerstva vnitra. Stát jakožto nejvyšší veřejnoprávní korporace není nositelem veřejných subjektivních práv, tudíž případná ústavní stížnost je ve věci vyloučena. Limity státního dozoru nad působností samosprávných celků tak v souladu s Ústavou znemožňují jakoukoliv korekci ze strany Ústavního soudu, která by byla v tomto případě na místě.


[1] VEDRAL, J., VÁŇA, L., BŘEŇ, J., PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 473.

[2] KOPECKÝ, M., PRŮCHA, P., HAVLAN. P., JANEČEK, J. Zákon o obcích (č. 128/2000 Sb.). Komentář. 3. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2017. COGAN, R. Zákon o krajích (č. 129/2000 Sb.). Komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2018.

Mgr. Jan Nevyjelprávník, občanské sdružení Oživení
50%
Hodnocení článku
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři