A zřejmě ani nedoufala, že 23. června 2016 se její přání přiblíží o krok blíže skutečnosti díky 51,9 % britských voličů, kteří se zúčastnili referenda o Brexitu a také by raději viděli Velkou Británii mimo EU, a to právě i kvůli volnému pohybu. Zabránění neomezenému volnému pohybu osob ze zemí EU do Británie bylo jedním z hlavních argumentů příznivců Brexitu. V tomto článku se autorka zabývá teoretickými východisky volného pohybu, jeho současnou úpravou ve světle imigrace do Británie a potenciálními alternativami volného pohybu osob po Brexitu.
Komparativní výhody a změny v hospodářství ve světle roku 2004
Kromě snahy zabránit dalšímu válečnému konfliktu ve stylu druhé světové války, která byla hnacím motorem pro založení Evropského společenství uhlí a oceli v roce 1951[1] byly při vzniku EU rozhodující zejména ekonomické argumenty. Základem argumentace ve prospěch ekonomické integrace byla teorie, že volný obchod na dostatečně širokém trhu by umožnil specializaci a tím přispěl ke vzniku komparativních výhod.[2] David Ricardo pomocí příkladu Velké Británie specializující se na výrobu látky a Portugalska vyrábějící víno ukázal, že specializace vede k vyšší produktivitě a efektivnějšímu využívání zdrojů.[3]
Kromě větší efektivity výroby a snižování rozdílů cen má ekonomická integrace i další benefity, a sice pozitivní vliv na nárůst obchodu mezi zeměmi v tom smyslu, že imigranti mají ve zvyku nakupovat komodity ze své země původu (když se člověk podívá na počet polských obchodů v Británii, je jasné, o čem je řeč) a na druhou stranu dovážet zahraniční výrobky do své původní země. Navíc integrace v rámci společného trhu přispívá k výměně know-how a zkušeností mezi zeměmi a usnadňuje kapitálové investice v méně vyspělých zemích tím, že podniky z participujících zemí nejsou nucené nést administrativní náklady související s přizpůsobováním se různým národním regulacím.[4]
Nicméně, integrace národních ekonomik má také za následek změny v jejich fungování v tom smyslu, že některé sektory musejí snížit a jiné naopak zvýšit svou produkci. Takové změny mohou vést k rekvalifikaci pracovníků a dodatečným investicím, například z důvodu změny preferencí co se týče národního a dováženého zboží. V této souvislosti má každý proces integrace nějakou optimální rychlost, ve které souhrn ztrát způsobených výše uvedeným a dodatečných nákladů na reorientaci hospodářství je snížen na minimum.[5]
K udržení této optimální rychlosti slouží mimo jiné koncept přechodných opatření. Po dobu jejich účinnosti nejsou členské státy EU povinny plně implementovat určitá opatření vyplývající z evropského práva také proto, aby byl národnímu hospodářství poskytnut dostatečný čas na přizpůsobení se nové hospodářské situaci. Jako příklad změn vyžadujících čas na přizpůsobení je možno uvést očekáváný nárůst migrace po přistoupení nových členských států, zejména zemí bývalého východního bloku, k EU v roce 2004. Zatím co do roku 2000 pouze kolem 1% unijních občanů žilo v jiné zemi než v té, ve které se narodili, přistoupení států jako Polsko, Maďarsko, Česká republika a Slovensko (společně s dalšími státy přistoupivšími v roce 2004 též označovány jako tzv. země „EU8“) radikálně změnilo migrační vzorce na společném evropském trhu. Vzhledem k velmi velkým strukturálním rozdílům v platových úrovních mezi zeměmi bývalého východního bloku a západní Evropou se očekávalo, že dojde k nárůstu migrace směrem na západ. Na individuální úrovni byly totiž největší motivací migrujících občanů právě vyšší platové ohodnocení a víc příležitostí se zaměstnat. [6]
Vzato obráceně, značnou komparativní výhodou pracovníků z východní Evropy je levnější práce. Díky této komparativní výhodě jsou poměrně lehce zaměstnatelní, minimálně na nízko kvalifikovaných pozicích. Aby původní členské státy předešly přílivu migrantů z východní Evropy na své národní trhy, většina z nich po roce 2004 zavedla přechodná omezení pro volný pohyb pracovníků z nově přistoupivších států. Poměrně překvapivě, Velká Británie, kde byl během debaty o Brexitu volný pohyb osob identifikován (samozřejmě pouze „Vote Leave“ táborem) jako jeden z „původů zla“, takovéto přechodné omezení vůči novým členským státům nezavedla.[7]
Vítězové a poražení imigrace do Británie
Jedním z důvodů, proč se Británie v roce 2004 rozhodla přechodná omezení neuplatňovat, mohla být skutečnost, kterou zmiňuje profesorka Catherine Barnard z University of Cambridge ve svém videu ohledně dopadů Brexitu na volný pohyb[8], a sice že imigrace do Velké Británie je poháněná poptávkou zaměstnavatelů po mladé pracovní síle. Jak uvádí Jonathan Portes z britského Národního institutu pro ekonomický a sociální výzkum[9], dle tehdejších analýz měla vzdělaná a motivovaná pracovní síla z východní Evropy posílit britskou ekonomiku, a to bez negativních důsledků na perspektivu zaměstnání národních pracovníků. Navíc, zavedení přechodných omezení by se zřejmě promítlo ve zvýšení ilegální práce.[10]
Po 1. květnu 2004 tak příslušníkům nově přistoupivších států EU ve vztahu k Velké Británii nic nebránilo ve využívání jejich práv občanů EU. Ve sféře volného pohybu osob se jedná mimo jiné o práva pracovníků podle článku 45 Smlouvy o fungování evropské unie (dále jen „SFEU“) zahrnující právo volně se pohybovat na území EU za účelem ucházení se o pracovní místa, pobývat na území členského státu za účelem výkonu zaměstnání a zůstat na území tohoto členského státu po skončení zaměstnání, to vše bez jakékoli diskriminace na základě státní příslušnosti pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky. Práva pracovníků z členských států EU jsou dále detailněji upraveny nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie.
Jednou ze společných charakteristik východoevropských migrantů do Británie bylo, že i když ve skutečnosti neměli původně nízkou kvalifikaci, po příchodu do Británie se ucházeli zejména o pozice vyžadující nižší kvalifikaci s tím, že se soustřeďovali převážně v sektorech stavebnictví, maloobchodu, domácích prací, zpracování jídla a zemědělství. I když se britští ekonomové shodují, že imigrace na úrovni EU měla na ekonomiku Velké Británie, pokud vůbec, pouze zanedbatelný negativní dopad, tento je nejvíc citelný právě na úrovni zaměstnání vyžadujících nízkou kvalifikaci. Nízko kvalifikovaní a méně vzdělaní Britové mohli nejvíc pocítit tlak na snižování svých platů (poháněný nižšími platovými požadavky imigrantů z tzv. EU8 zemí) a víc konkurence od imigrantů. Lze pouze spekulovat, jestli korelace nižší úrovně vzdělání a podpory Brexitu pozorovatelná na výsledcích hlasování[11] mohla mít jednu z příčin právě i v této situaci. Nicméně, dle ekonomů je možné v posledních letech pozorovat změny ve struktuře imigrantů, kdy do Británie přichází mladší a vzdělanější příslušníci zemí EU8 než před pár lety.[12]
Navíc, britští zaměstnavatelé tvrdí, že výše popsaná imigrace jim umožnila zvýšit svou konkurenceschopnost a pomohla expandovat i v období poměrně nízké nezaměstnanosti. Priority imigrantů ze zemí EU8 a zaměstnavatelů v sektorech vyžadujících nízkou kvalifikaci jsou vzájemně velmi dobře komplementární. Zatímco nově příchozí občané EU8 hledají především pozice, které umožňují snadný vstup na britský pracovní trh a zaměstnání, ve kterém mohou pracovat přesčas bez toho, aby po nich zaměstnavatel vyžadoval dlouhodobý pracovní závazek, zaměstnavatelé jsou schopni jim nabídnout právě zaměstnání na přechodnou dobu s flexibilními pracovními hodinami anebo tzv. „zero hours“ smlouvy, které často nejsou atraktivní nebo vůbec akceptovatelné pro britské občany.[13]
Jak podotýká profesorka Barnard, samotný Brexit problém, který s imigrací mají někteří britští občané, nevyřeší. Imigrace například výše analyzované skupiny nízko kvalifikovaných pracovníků je totiž poháněna také poptávkou po takovéto pracovní síle na straně zaměstnavatelů, ekonomickým růstem a stárnutím populace v západní Evropě. Pokud by tedy Británie chtěla i po Brexitu zůstat ekonomicky otevřenou zemí a nečerpat pracovní sílu pouze ze svého národního trhu (pokud by toto, samozřejmě, bylo fakticky možné), imigraci (ať už ze zemí EU nebo mimo ni) bude muset alespoň na nějaké úrovni akceptovat.[14]
…nechodí kvůli počasí!
V souvislosti s imigrací do Británie kromě změn v struktuře pracovního trhu způsobené přílivem nízko kvalifikované pracovní síly vyvstaly i otázky týkající se přístupu občanů EU k systému sociálního zabezpečení. Obavy z toho, že nově příchozí příslušníci z jiných členských zemí by mohli „vydrancovat“ britské veřejné finance, se někteří pokoušeli zmírnit tvrzením, že britský systém sociální zabezpečení ve srovnání s jinými zeměmi EU vůbec není tak štědrý, aby se vyplatilo přesouvat do Británie jen kvůli němu (fenomén označovaný jako tzv. „benefit tourism“). Představitel britské Konzervativní strany Peter Lilley se nicméně proti těmto argumentům ohradil (dle názoru autorky vcelku humornými) slovy: „…pokud tomu tak skutečně je, tak proč sem chodí a sdírají nás? Rozhodně sem nechodí kvůli počasí.“[15]
Tato pozice se však neshoduje s výsledky studie zveřejněné Centrem výzkumu a analýzy migrace při University College London, dle kterých imigranti ze zemí přistoupivších k EU po roce 2004 (tedy EU8 a Rumunsko a Bulharsko, které přistoupily v roce 2007) přispěli v letech 2000 až 2011 na britské veřejné finance prostřednictvím daní o 12% více, než si od Británie vzali na příspěvcích sociálního zabezpečení. Studie přitom do celkové výše příspěvků započítává i veřejné služby jako například údržba cest, tedy pracuje se součtem všech veřejných výdajů na imigranta. Zajímavé je, že přínos rodilého Brita do veřejných financí za stejné zkoumané období měl naopak negativní hodnotu.[16]
Navíc, v souladu s článkem 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských stát (dále jen „Směrnice“), jednou z podmínek práva na pobyt na území jiného členské státu po dobu delší než 3 měsíce je to, že tento občan je buď zaměstnaný, samostatně výdělečně činný anebo má pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se nestal zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu.
Vztahem práva pobytu a práva imigrantů na sociální zabezpečení se Soudní dvůr Evropské unie (dále též jen „Soudní dvůr“) zabýval mimo jiné ve věci Komise v. Velká Británie[17], přičemž (pro Británii příznivý) rozsudek v této věci vyšel pouze devět dní před hlasováním o Brexitu. V tomto případě podala Komise proti Británii žalobu pro nesplnění povinností vyplývajících z nařízení (ES) Evropského parlamentu a Rady č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 a koordinaci systémů sociálního zabezpečení (dále jen „Nařízení“). Británie kromě okolností rozhodných pro poskytnutí přídavku na dítě a poskytnutí slevy na dani na dítě stanovených Nařízením požadovala od příslušníků jiných členských zemí EU, aby měli v Británii právo pobytu ve smyslu Směrnice (dále též jen „kritérium pobytu“), tedy aby byli mimo jiné buď zaměstnaní, samostatně výdělečně činní anebo měli dostatečné finanční prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky.
Komise mimo jiné namítala, že kritérium pobytu vytváří situaci přímé diskriminace vůči příslušníkům z jiných členských států, protože britští občané toto kritérium splňují automaticky, a tak se dodatečná podmínka vztahuje pouze na cizí státní příslušníky.[18] Británie uznala, že popsaná situace vytváří nepřímou diskriminaci, která je však odůvodněna nutností chránit veřejné finance, konkrétně daně, ze kterých jsou příspěvky příjemců financované.[19] Jak přímá, tak nepřímá diskriminace jsou podle článku 4 Nařízení zakázané.
Soudní dvůr uzavřel, že Británie se tím, že po příslušnících z jiných členských států EU pro přiznání předmětných sociálních příspěvků požadovala splnění kritéria pobytu, dopustila nepřímé diskriminace. Důvodem bylo, že toto kritérium snadněji splní tuzemští státní příslušníci a víc se dotkne příslušníků z jiných členských států, v důsledku čehož jsou druzí zmínění znevýhodnění oproti Britům.[20] Druhým dechem však Soudní dvůr dodal, že takovou diskriminaci je možné, pokud je splněno kritérium proporcionality, odůvodnit nutností chránit finance hostitelského členského státu.
Kontrola splnění kritéria pobytu má podle Soudního dvora význam „zejména u hospodářsky nečinných osob z jiných členských států, jelikož takové poskytnutí by mohlo mít důsledky pro celkovou úroveň podpory, kterou tento stát může poskytnout“.[21] Dle Soudního dvora postupovala Británie v tomto případě přiměřeně, protože ke kontrole splnění kritéria pobytu nepřistupovaly britské úřady systematicky, ale pouze ve výjimečných případech, kdy měly o splnění kritéria pochybnosti.[22] Nicméně po vystoupení Británie z EU bude tento vstřícný krok Soudního dvora směrem k Británii na jejím území bez právního významu (zřejmě s výjimkou níže zmíněné alternativy přistoupení k Evropskému hospodářskému prostoru), jelikož si Londýn bude moci regulovat imigraci bez ohledu na evropská pravidla.
Alternativní možnosti regulace imigrace v Británii
Vystoupení z EU by pro Británii nemuselo znamenat automatický konec volného pohybu. Jednou z alternativ, jak si ho zachovat, je připojit se ke státům Evropského hospodářského prostoru (angl. European Economic Area, zahrnující Norsko, Island a Lichtenštejnsko, dále jen „EHP“), na které se volný pohyb rovněž vztahuje. Jelikož jsou ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen „Dohoda“) inspirované zněním Římské smlouvy a v době přijímání (prvně zmíněné) platné sekundární legislativy EU, jejich obsah je v podstatě identický s ustanoveními SFEU týkajících se tzv. čtyř svobod volného pohybu. Navíc, relevantní legislativa postupně přijímaná na úrovni EU je inkorporovaná i do právního rámce EHP prostřednictvím příloh anebo protokolů k Dohodě, i když státy EHP se fakticky nepodílejí na jejich vyjednávání[23]. Pro porovnání, zatímco v roce 2014 proudilo do Británie ze zemí EU o něco víc než 400 migrantů na sto tisíc obyvatel, do Norska jich v tom samém roce přišlo necelých 690 na stejný počet obyvatel.[24] Pokud se tedy Británie rozhodne ponechat si výhody volného pohybu tím, že se připojí k EHP, bude muset i nadále hledat východiska, jak se s imigrací ze zemí EU vypořádat.
Další variantou pro Británii by mohlo být následovat Švýcarsko a pokusit se o vyjednání bilaterálních smluv s EU. Přístup Švýcarska ke společnému trhu se vztahuje pouze na oblasti upravené bilaterálními smlouvami, přičemž jejich součástí je i volný pohyb osob. V únoru 2014 občané Švýcarska v referendu odhlasovali zavedení kvót na imigraci zahrnující uchazeče o práci i o azyl ze zemí EU a z třetích zemí, jehož přímým následkem by bylo omezení volného pohybu občanů EU do Švýcarska.[25] Reakce evropských institucí na sebe nenechaly dlouho čekat. V důsledku nastalé situace EU pozastavila účast Švýcarska ve svých programech Horizon 2020 a Erasmus+.[26] Tehdejší vysoká představitelka pro zahraniční a bezpečnostní politiku EU Catherine Ashton se ve svém dopise adresovaném švýcarskému prezidentovi vyjádřila, že zavedení kvót by bylo v „zásadním rozporu“ s bilaterální dohodou mezi EU a Švýcarskem o volném pohybu osob a že EU „není v pozici souhlasit“ s požadavkem na revizi této bilaterální smlouvy.[27] Švýcarské autority mají tři roky (tedy čas do 9. února 2017) na přijetí legislativy nutné k implementaci výsledků výše zmíněného referenda. Vzhledem k tomu, že rokování mezi Švýcarskem a EU stále probíhají[28], nelze s určitostí říct, jakou podobu bude nakonec mít volný pohyb mezi EU a Švýcarskem a jestli vůbec bude moci být reálnou inspirací pro Británii.
Jak zmíněno výše, jedním z hlavních argumentů kempu „Vote Leave“ bylo, že vystoupení z EU umožní Británii získat zpátky kontrolu nad svými hranicemi. S ohledem na výše uvedené je otázkou, jak moc se Británii nakonec podaří omezit imigraci ze zemí EU, pokud bude chtít pro sebe zachovat jiné výhody vyplývající z účasti na společném evropském trhu. Navíc, počet imigrantů ze zemí mimo EU, které má Británie plně pod vlastní kontrolou například v roce 2014 (287 100 osob) lehce přesáhl počet imigrantů z členských států EU (263 600 osob).[29] Dle britské Migration Watch zavedení obdobných požadavků na vstup do a pobyt v Británii pro občany EU, jaké se teď vztahují na občany třetích zemí, by mohlo vést ke snížení imigrace o přibližně 100 000 osob ročně.[30] Takovéto opatření by však zřejmě bylo následované odpovídající reakcí EU, jak tomu bylo ve výše zmíněném případě švýcarského referenda.
Závěrem
Navzdory opačným tvrzením příznivců Brexitu před hlasováním v referendu, imigrace do Británie ze zemí EU, k jejímuž radikálnímu nárůstu došlo po přistoupení nových členských států v roce 2004, měla přinejhorším pouze zanedbatelný vliv na pracovní trh s pozicemi vyžadujícími nízkou kvalifikaci. Imigranti ze zemí EU na britské veřejné finance více přispěli, než si z nich vzali na dávkách sociálního zabezpečení. Navíc jen pár dní před britským referendem Soudní dvůr potvrdil, že přístup imigrantů k těmto dávkám lze omezit s ohledem a požadavky vyplývající z potřeby chránit veřejné finance.
Opatřeními směřujícími k efektivnímu zamezení přílivu imigrantů z členských zemí EU by se Británie, jak lze pozorovat na případě Švýcarska, postavila do obtížné vyjednávací pozice a riskovala by pozastavení nebo dokonce ztrátu výhod vyplývajících z účasti na programech EU.
Tento článek by si autorka dovolila ukončit slovy autora jednoho z předních blogů zabývajících se evropským právem: „Obhajovat Evropskou unii před některými lidmi může být někdy těžké, a to pouze proto, že je zárukou mnoha z nejlepších věcí, které máme v současnosti k dispozici a které považujeme za samozřejmé, myslíc si, že tady budou navěky a bez ohledu na všechno. A to je fatálně špatně.“[31]
[1] A. M. EL-AGRAA, The European Union Economics and Policies, 9. vydání (2011), str. 22
[2] A. SMITH, Pojednání o podstatě a původu bohatství národů (1776)
[3] C. BARNARD, The Substantive Law of the EU, 4. vydání (2013), str. 3-6; Již před druhou světovou válkou rakouský ekonom Friedrich August von Hayek poukazoval na to, že vyšší prosperita vycházející ze společného ekonomického režimu by učinila Evropu silnější a méně zranitelnou vůči vnějšímu útoku (soubor jeho esejí obsahující mimo jiné tuto myšlenku zveřejněn v F. A. VON HAYEK, Individualism and Economic Order, 1. vydání (1948), str. 258-260).
[4] B. BALASSA, The Theory of Economic Integration, 1. vydání (1962), str. 84
[5] J. TINBERGEN, International Economic Integration, 2. vydání (1965), str. 77
[6] J. PORTES, Immigration, Free Movement and the EU Referendum (2016) National Institute Economic Review, str. 15 - 16
[7] C. BARNARD, Viking and Laval: An Introduction (2008) Cambridge Yearbook of European Legal Studies, str. 463 - 464
[8] C. BARNARD, Law in Focus: 'What would 'Brexit' mean for free movement?', dostupné na http://www.law.cam.ac.uk/press/news/2015/08/law-focus-what-would-brexit-mean-free-movement-catherine-barnard/3141
[9] Jedná se o nejstarší nezávislý výzkumný institut v Británii.
[10] J. PORTES, Immigration, Free Movement and the EU Referendum (2016) National Institute Economic Review, str. 16
[11] EU referendum: How the results compare to the UK's educated, old and immigrant populations dostupné na http://www.telegraph.co.uk/news/2016/06/24/eu-referendum-how-the-results-compare-to-the-uks-educated-old-an/
[12] J. PORTES, Immigration, Free Movement and the EU Referendum (2016) National Institute Economic Review, str. 18; Tento závěr potvrzují o výsledky studie University College London, kterou autorka zmiňuje níže.
[13] Ibid.
[14] C. BARNARD, Law in Focus: 'What would 'Brexit' mean for free movement?', dostupné na http://www.law.cam.ac.uk/press/news/2015/08/law-focus-what-would-brexit-mean-free-movement-catherine-barnard/3141, min. 8:16 – 8:46
[15] Ibid.
[16] Shrnutí výsledků studie „Positive economic impact of UK immigration from the EU“ dostupné na https://www.ucl.ac.uk/news/news-articles/1114/051114-economic-impact-EU-immigration/#video; studie CH. DUSTMANN, T. FRATTINI, The Fiscal Effects of Immigration to the UK (2014) The Economic Journal, vol. 124, str. 593 - 643
[17] Rozsudek ve věci Evropská komise v. Spojené království Velké Británie a Severního Irska ze dne 14. června 2016, C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436
[18] Ibid., para. 33 - 35
[19] Ibid., para. 43
[20] Ibid. para. 76 - 78
[21] Ibid., para. 80
[22] Ibid., para. 82 - 84
[23] C. BARNARD, Law in Focus: 'What would 'Brexit' mean for free movement?', dostupné na http://www.law.cam.ac.uk/press/news/2015/08/law-focus-what-would-brexit-mean-free-movement-catherine-barnard/3141, min. 11:46 – 11:57
[24] Eurostat, Migration and migrant population statistics dostupné na http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics; Eurostat, Population and population change statistics dostupné na http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Population_and_population_change_statistics
[25] Evropská komise, EU-Swiss relations z 10.2.2014 dostupné na http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-100_en.htm
[26] Evropská komise, Developments following the Swiss referendum on 9th February - statement by European Commissioner László Andor on behalf of European Commission to European Parliament plenary session z 25.2.2014 dostupné na http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14-32_en.htm
[27] Celé znění listu dostupné na https://www.eda.admin.ch/content/dam/dea/de/documents/eu/Antwort-EU-auf-Schweizer-Revisionsbegehren-24-7-2014_EN.pdf
[28] J. PORTES, Immigration, Free Movement and the EU Referendum (2016) National Institute Economic Review, str. 19
[29] Eurostat, Migration and migrant population statistics dostupné na http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics
[30] J. PORTES, Immigration, Free Movement and the EU Referendum (2016) National Institute Economic Review, str. 20, znění studie Migration Watch dostupné na http://www.migrationwatchuk.org/briefing-paper/371
[31] A. LAMADRID, On Brexit- the unthinkable and unreasonable z 24.6.2016 dostupné na https://chillingcompetition.com/2016/06/24/on-brexit/
Diskuze k článku ()