Vymáhání regulace státních podpor
Co se týče vymáhání této regulace, asi všichni máme v podvědomí, že primárně dochází k vymáhání veřejnými orgány, typicky finančními úřady. U veřejnoprávních kontrol v nejrůznějších stupních dochází k tomu, že se kontroluje, za jakých okolností je nějaká podpora poskytovaná, jestli je jasně definovaný režim státní podpory, atd. Co se tady mění, a to je jeden z důvodů, proč se o tom bavíme, je, že již velmi záhy si Komise uvědomila, že bez primární spolupráce vnitrostátních orgánů a soudů je regulace velmi těžko vynutitelná, vzhledem k tomu, jakého kvanta subjektů, jakých operací se týká. V roce 2010 byl vydán první kompetenční Handbook, příručka, ve kterém Komise vysvětluje, jakým způsobem vnitrostátní soudy musí regulaci aplikovat a podobné příručky se v posledních letech množí.
Když bych to měl shrnout, jaké jsou situace, za kterých tuto regulaci má aplikovat Komise a soudy členských států. Komise je jediný orgán, který může posoudit slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem, to znamená legálnost státní podpory. Žádný jiný orgán v Unii to nemůže učinit. Ani soud, ani Evropský soudní dvůr.
Co mohou dělat vnitrostátní soudy? Mohou rozhodnout o tom, že platba se nevyplatí z důvodu, že se jedná o nezákonnou státní podporu. Takže než je platba vyplacena, mohou jí zakázat. Soudy mohou nařídit vrácení státní podpory. Mohou též nařídit vrácení sankčních úroků, které jsou v každém státě jiné – vyjadřují hodnotu peněz plus nějakou přirážku, pro Českou republiku to je aktuálně něco kolem 1,7 – 1,8 % za rok. Dál soudy mohou nařizovat nahradit škodu, primárně po státu, za to, že poskytl nezákonnou státní podporu, což bylo na úkor právě soutěžitelů, kteří musí čelit takové soutěži, takže jsou poškozeni. Je důležité si v této souvislosti uvědomit, že soudy neposuzují a ani nemohou posuzovat slučitelnost s vnitřním trhem. Soudy sledují, jestli dané opatření je státní podporou, jestli mělo být Komisi notifikované za účelem posouzení slučitelnosti, jestli tady je nějaký důvod pro neoznámení Komisi, např. aplikace blokových výjimek, pravidlo de minimis apod. Pokud toto není naplněno, tak je státní podpora nezákonná a soud nejenom, že prohlásí podporu za nezákonnou, ale musí nařídit její vrácení nebo nevyplacení. A to všechno bez ohledu třeba na to, že v době projednávání konkrétního případu u soudu Komise tu podporu projednává, projednává její slučitelnost s vnitřním trhem. Je už také judikováno, že soudy v ten moment nesmí přerušit jednání, ale musí rozhodnout podle stavu k danému dni. Může se stát, že potom ex post Komise přece jenom podporu shledá slučitelnou s vnitřním trhem, ale to nic nemění na tom, že v moment soudního rozhodnutí je nezákonná.
Asi je vhodné zmínit, že na úrovni České republiky se vymáhání státní podpory děje v rámci procesních pravidel vnitrostátních, která nicméně musí být aplikována tak, aby zajišťovala ekvivalentní míru ochrany této regulace oproti třeba jiné regulaci vnitrostátního práva, vnitrostátní provenience, a aby ta ochrana byla efektivní. Víme o tom, že spousta aspektů vymáhání státní podpory je zatím nevyjasněných a upozorňuji na to, že do určité míry bude nutné některé ty procesní předpisy vykládat trochu „gumově“, aby byla zajištěna ze strany České republiky ochrana tohoto aspektu unijního práva v souladu se zásadami ekvivalentnosti a efektivity ochrany unijního práva.
Tak jako v jiných státech, v České republice se vnitrostátní orgány a soudy dlouho bránily aplikaci této regulace. V České republice poměrně nedávno, před třemi měsíci, byl vydán rozsudek Nejvyššího soudu, ve kterém Nejvyšší soud popsal to, co je již judikováno na unijní úrovni v jiných státech Unie. Soudy musí poskytovat ochranu před nezákonnou státní podporou, nemohou přerušovat řízení do té doby, než se někdo obrátí na Komisi, podle toho jak Komise rozhodne, atd. Takže ač poměrně nedávno, i přesto už je v České republice také judikováno, že není možné neposkytovat ochranu před nezákonnou státní podporou na vnitrostátní úrovni.
Soudy musí zkoumat, zda se jedná o státní podporu, zda jsou naplněny základní znaky. Je to tedy podpora z vnitrostátních prostředků nějakému subjektu, který má hospodářskou činnost, a to na úkor konkurentů a na úkor fungování vnitřního trhu? Soud posuzuje, jestli byla nahlášena, jestli tady byl nějaký důvod pro nenahlášení podpory Komisi, musí se zabývat tím, jestli byla správně aplikována nařízení o blokových výjimkách, o podpoře de minimis obecně u služeb obecného hospodářského zájmu apod. Pokud tyto podmínky nejsou naplněny, soud musí prohlásit podporu za nezákonnou.
Co je ze strany Unie chtěné a co se prosazuje stále více, je soukromoprávní vymáhání této regulace. Z členských států jsou známy Spojené království, Holandsko a Německo jako státy, kde dochází daleko masívněji k soukromoprávnímu vymáhání státní podpory než jinde, ale i tam trvalo mnoho let, než si vnitrostátní soudy osvojily regulaci a než standardně začaly poskytovat ochranu před nezákonnou státní podporou. Typicky se u soukromých žalob žaluje povinnost vrátit podporu, méně často konkurent žaluje stát na náhradu škody z toho důvodu, že poskytl nezákonnou státní podporu, a ještě méně, a to jsou skutečně výjimky, se soukromé subjekty žalují navzájem, kdy jeden podnikatel žaluje toho druhého, že převzal nezákonnou státní podporu. To je stav, kam se chce Komise dostat. Těch případů je zatím velmi málo, a uvidíme do budoucna, jaký bude apetit, důvody, atmosféra pro uplatňování této ochrany ze strany soukromých subjektů.
Soukromoprávní vymáhání práva hospodářské soutěže
V této souvislosti není bez významu Směrnice o soukromoprávním vymáhání práva hospodářské soutěže. Směrnice bude v nejbližších dnech formálně přijata, už bylo dosaženo konsenzu mezi Evropským parlamentem a Radou. Je to směrnice, která má vést k harmonizaci vnitrostátních procesních předpisů, aby se usnadnilo soukromoprávní vymáhání typicky zneužití dominantního postavení a kartelů mezi soukromými subjekty. Teď panuje v mnoha státech velká nejistota, co musí žalobce dokládat, do jaké míry musí dokládat výši škody, která mu byla způsobena kartelem soutěžitelů, jaký má mít přístup k informacím, atd. Tyto otázky by měly být zjednodušené a zharmonizované, a v této souvislosti se očekává, že budou dopadat i na regulaci státní podpory, což je oblast velmi blízká tomu, na co bude mít směrnice vliv. Jakmile budou zjednodušena vnitrostátní procesní pravidla, tak to povede k tomu, že bude jednodušší obrátit se na vnitrostátní soudy i se žádostí o ochranu před nezákonnou státní podporou.
Jak na to, jak si s tím poradit
Z naší praxe v situacích, ve kterých se teď reálně regulace v Česku objevuje, bychom doporučili asi zásadní věc. Prostě na tu regulaci v první fázi hlavně nezapomenout, uvědomovat si ji kdekoli dochází k nějakému vztahu veřejného subjektu a soukromého subjektu, dochází tam k nějakému plnění proti plnění. Všude tam je potřeba si zodpovědět otázku, jestli tam je státní podpora nějak obsažena, a v případě že ano, tak jaký má režim.
Nejlepší způsob, jak se vyhnout nařčení z nerespektování této regulace, jsou nejrůznější výběrová řízení nebo veřejné zakázky na nákup služeb nebo zboží. Není to stoprocentní ochrana, protože existují také judikáty, že, přestože stát vytendroval nějakou službu, došlo k napadení ze strany konkurenta, že ty, byť vytendrované, podmínky dané služby byly objektivně výhodnější, než jsou tržní podmínky, a dosáhl tedy zrušení veřejné zakázky. Ochrana to tedy stoprocentní není, ale je obecně přijímáno i ze strany Evropské komise, že to, že nějaká smlouva projde otevřeným tendrem, do kterého se může přihlásit každý kvalifikovaný zájemce, je nejlepší způsob, jak zjistit tržní podmínky. Když následně uzavřete smlouvu podle vytendrovaných podmínek, jde o nejlepší ochranu jak vyvrátit existenci otázky, jestli v opatření nějaká státní podpora byla obsažena.
Obecně nejlepší ochrana je publicita a transparentnost. Každé opatření ve vztahu k hospodářským subjektům ze strany veřejného subjektu, tedy obce, kraje, státního podniku, atd., by mělo být popsané, jestli státní podpora je nebo není přítomná, a pokud je přítomná, tak čím se řídí, v jakém je režimu. V momentě, kdy je státní podpora přítomná v nějakém opatření a režim není popsaný, je z podstaty věci nezákonná. Důležité je nestrkat hlavu do písku a nevytěsňovat tuto regulaci.
Zaujal mě jeden případ z Dánska. Obec poskytovala kompenzace rybářům za nějaké způsobené škody a byl tam případ jednoho subjektu, který utrpěl větší škodu než ostatní konkurenti. Podle pravidel žádal škodu, která šla nad limit de minimis. Místní samospráva mu řekla, že mu vyplatí jen škodu do výše limitu. Subjekt se obrátil na soud s tím, že je poškozen, protože místní správa si není schopná poradit s režimem státních podpor a odmítla ho jen z toho důvodu, že se nechtěla zabývat tím, jak to udělat, aby mu v rámci nastavených pravidel vyplatila celou kompenzaci v programu, protože je to komplikované. Soud jednoznačně řekl, že takto dobrá veřejná správa nefunguje, musí si nějak poradit a není možné odmítat, pokud už takový program vypíše, zájemce jenom z toho důvodu, že jde o složitý postup, neboť by museli Komisi žádat, aby posoudila, zda jde o plnění slučitelné s vnitřním trhem.
Pravidlo de minimis
Takže cesta kupředu není ignorovat regulaci. Cesta kupředu je maximálně využívat ty nejjednodušší režimy státní podpory, které tady jsou, a které právě za tím účelem byly vypracovány, aby v té mnohosti právních předpisů přece jenom byly nějaké předpřipravené režimy, které jsou poměrně jednoduché, srozumitelné, aby to bylo jednodušší. Asi všichni známe režim de minimis podpory. Má se za to, že je to tak malá podpora, že nemá unijní rozměr, nemá vliv na fungování vnitřního trhu Unie. Obecně je to ekvivalent 200 tisíc EUR ve třech fiskálních letech příjemce, u služeb obecného hospodářského zájmu je to 500 tisíc EUR. Neustále se hovoří o tom, jestli je ta hranice dostatečně vysoká, nebo jestli by naopak neměla být nižší. Před lety byla 100 tisíc EUR, teď je dvojnásobná, a určitě příštích pět nebo sedm let zůstane na této úrovni.
Myslím, že v českých podmínkách, tam, kde by měla být poskytována, tak tam tato hranice nepředstavuje žádný problém. V České republice je tento režim masívně využívaný, přitom 90 % příjemců de minimis podpory dostane částku řádově menší, takže v českých podmínkách je tato částka dostatečná. De minimis podpora je na základě právní domněnky v souladu s vnitřním trhem, je legální, pokud je popsán její režim, a hlavně je potřeba, aby byla jasně vyčíslitelná, aby bylo jednoznačné, že je v takové výši a ne jiné.
Nové nařízení o de minimis podpoře, které bylo v rámci modernizace pravidel státní podpory vydané, v některých aspektech zase vyjasnilo a zjednodušilo tento režim. Např. veřejné subjekty si léta lámaly hlavu, jak spočítat tzv. hrubý ekvivalent podpory u forem podpory, které nejsou dotacemi, např. když poskytují zvýhodněný úvěr nebo poskytují záruku. De minimis nařízení vypočítává (a je to nakalibrováno na ty problematičtější podniky, kde se očekává, že podpora právě bude spíš větší než nižší, protože takové podniky budou mít spíš problém získat úvěr u banky, získat garanci, atd.), že když půjčíte ekvivalent 1 miliónu EUR na pět let, tak bez ohledu na to, jak jsou úroky nízké, tak rozdíl v úrocích, které poskytne veřejný subjekt a které by poskytla banka za tržních podmínek, nebude tak velký, aby převýšil těch 200 tisíc EUR. Takže se zjednodušuje práce s tímto režimem i u forem podpor, které nejsou tak jednoduché jako dotace, kde je jednoduše vypočitatelné, kolik komu poskytuji.
Dále došlo k vyjasnění kumulací podpor. Ke kumulaci může dojít např. když jednomu podniku veřejný subjekt poskytuje podporu jak třeba v režimu regionální investiční podpory, tak zároveň de minimis podpory. Došlo k vyjasnění, a ta pravidla se do určité míry změnila, že pokud ty dvě podpory, ta dvě opatření, míří na jiné náklady, byť v rámci stejného širšího projektu, tak nejde o kumulaci. Takže na náklady A mohu poskytnout de minimis podporu, na náklady B mohu poskytnout podporu v rámci jiného právního režimu. Pokud by veřejný subjekt chtěl poskytnout podporu na stejný projekt i stejné náklady, tak je možné kumulovat podpory, a potom se budou, možná překvapivě a paradoxně, aplikovat pravidla maximálního stropu intenzity podpory. To znamená, že mohu 70 % nebo 60 % nákladů hradit z veřejných prostředků v režimu regionální podpory, jiné v de minimis, jiné na tvorbu pracovních míst, apod. Takže je možné kumulovat, a potom se použije maximální intenzita podpory stanovená pro ten použitý rámec.
Na co je potřeba si dávat pozor při používání de minimis podpory. Když někomu poskytnu nějakou část nad rámec těch ekvivalentů 200 tisíc EUR, tak to neznamená, že to, co poskytnu nad 200 tisíc EUR, je nezákonné, ale všechno, co jsem poskytl, je nezákonné. Má se za to, že je to částka, která není indiferentní pro účely fungování vnitřního trhu a celá částka je nezákonná. Z toho důvodu Česká republika spravuje registr podpor de minimis, takže oproti předchozím letům by měla být daleko lepší evidence toho, kolik takové podpory v tomto režimu daný podnik v posledních třech letech získal. Kdyby se subjekt blížil k hraniční částce, tak je potřeba si dát pozor, protože to může mít následky i na podporu do těch 200 tisíc EUR.
Co je také vyjasněné oproti předchozím letům, že de minimis podpora se neposkytuje nebo neposuzuje vůči právní entitě, ale vůči skupině společností fungujících v daném státě. Když mám např. nějaký automobilový koncern nebo nějaké vnitrostátní skupiny společností, tak počítám těch 200 tisíc EUR na celou skupinu, ne na jednotlivou entitu, a počítám to na úrovni členského státu. Už mě nezajímá, jestli má koncern nějakou dceřinou společnost v Německu, ta už může získat státní podporu na vnitrostátní úrovni Německa a do limitu 200 tisíc EUR se to nepočítá. Takže pro všechny viditelné skupiny podniků v rámci České republiky je to potřeba sčítat dohromady.
Už jsem zmínil centrální registr podpor malého rozsahu, do pěti dnů od poskytnutí podpory je potřeba podporu evidovat. Jak jsem zmínil, ta regulace je rozsáhlá a velmi rychle se vyvíjí. Je tedy třeba využít toho, co je neustále propagováno a co je skutečně k dispozici, velmi důležitá věc je pak konzultace s Úřadem na ochranu hospodářské soutěže a s Komisí, kde, podle našich zkušeností, jsou velmi ochotní a flexibilní. Subjekty by se měly ptát a ověřovat si.
Konference Právo ve veřejné správě 2014
Ve dnech 5. a 6. listopadu 2014 se v Hradci Králové konal již 3. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Záštitu nad letošním ročníkem převzalo Ministerstvo vnitra ČR prostřednictvím náměstkyně pro veřejnou správu a legislativu, Sdružení místních samospráv ČR, Svaz měst a obcí ČR, Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů ČR a Institut pro veřejnou správu Praha. Na konferenci s podtitulem Nové právo 2014 vystoupilo během dvou dnů 13 přednášejících odborníků z oblasti advokacie, státní správy a samosprávy, akademické půdy a dalších. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()