Článek podrobuje kritické reflexi rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3378/2018, přičemž nejprve posuzuje, jaká argumentace se pro výše uvedený závěr nabízí v rovině ústavního a unijního práva. V tomto kontextu následně hodnotí přesvědčivost a důslednost jednotlivých argumentů uvedených Nejvyšším soudem a dospívá k závěru, že je uvedený rozsudek argumentačně nedůsledný a ne zcela přesvědčivý. Konečně článek uvádí úvahu nad tím, jak by mohlo být rozhodnutí učiněno přesvědčivějším a jaký způsob vyřešení této otázky se může do budoucna nabízet. Jelikož nelze přesvědčivě dovodit kategorický závěr o absenci povinnosti Ústavního soudu, dospívá článek k závěru, že Ústavní soud povinnost obracet se s předběžnými otázkami na Soudní dvůr EU mít může. Takový závěr by měl přitom dovodit i samotný Ústavní soud, neboť tak dojde k respektování závazků České republiky vyplývajících z unijního práva, aniž by došlo ke snížení autority Ústavního soudu.
Úvod
Za účelem zajištění jednotného výkladu a aplikace unijního práva ve všech členských státech ukládá čl. 267 (3) Smlouvy o fungování EU ("SFEU") povinnost soudům, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravným prostředkem, obrátit se v případech pochybnosti o správnosti výkladu či platnosti unijního práva na Soudní dvůr EU. Otázka, zda určitý soud tuto povinnost má, či nemá, přitom může být v některých případech poměrně citlivá. Tak tomu je zejména ve vztahu k soudům, jejichž úkolem a vůbec smyslem existence je ochrana ústavnosti.
Taktéž v ČR vyvstává otázka, zda Ústavní soud ČR (také jen "ÚS") může za určitých okolností mít povinnost obrátit se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr. Tato otázka však dosud nebyla, alespoň ze strany českých soudů, uspokojivě a jednoznačně vyřešena. Situace se však možná změnila v létě 2019, kdy Nejvyšší soud ČR (také jen "NS") ve svém rozsudku ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3378/2018, konstatoval, že "Soud ochrany ústavnosti nemá v řízení o ústavních stížnostech povinnost předběžnou otázku SDEU položit."[1]
Článek podrobuje tento rozsudek a v něm dovozený závěr kritické reflexi, aniž by přitom bylo cílem tuto citlivou otázku jednoznačně vyřešit. Nejprve stručně nastíní problematiku předběžných otázek v případě soudů ochrany ústavnosti a následně přistoupí ke kritickému zhodnocení závěrů uvedených v posuzovaném rozhodnutí NS. V tomto směru bude nejprve shrnut průběh dotčeného řízení, na což naváže pojednání o samotné otázce povinnosti ÚS předkládat Soudnímu dvoru předběžné otázky, a to v rovině ústavního i unijního práva. Článek bude konečně uzavřen úvahou nad tím, jak by mohlo být rozhodnutí učiněno přesvědčivějším a jaký způsob vyřešení této otázky se může do budoucna nabízet.
Soudy ochrany ústavnosti a předběžné otázky
Přístup soudů členských států, kterým přísluší ochrana ústavnosti, je ve vztahu k předkládání předběžných otázek různý. Ponecháme-li stranou státy, jež specializovaný soud ochrany ústavnosti nemají, lze zjednodušeně uvést, že ústavní soudy se staví k předkládání předběžných otázek buď vstřícněji, nebo naopak zdrženlivěji.
Do první skupiny se řadí belgický ústavní soud, který podle výroční zprávy Soudního dvora 2018 předložil již 38 předběžných otázek. Poměrně velký počet předběžných otázek, a to 5, podal rakouský ústavní soud. Ústavní soudy ostatních členských států jsou pak v historickém pohledu o něco zdrženlivější. Italský ústavní soud podal do roku 2018 celkem 3 předběžné otázky, ústavní soudy Litvy a Spolkové republiky Německo po 2 předběžných otázkách a orgány ochrany ústavnosti ve Španělsku, Francii, Lucembursku, Polsku a Slovinsku po jedné. Zcela zdrženlivé pak jsou např. ústavní soudy Chorvatska, Slovenska a Malty, které zatím žádnou předběžnou otázku Soudnímu dvoru nepředložily.[2]
Různý přístup ústavních soudů lze v historickém pohledu vysledovat i k tomu, zda se považují za "soud" ve smyslu čl. 267 SFEU, a zda se tak vůbec mohou obracet s předběžnými otázkami na Soudní dvůr, případně k tomu mít i povinnost. Tak např. Ústavní soud Spolkové republiky Německo ("Spolkový ústavní soud") uznal, že "soudem" ve smyslu čl. 267 SFEU je a odpovídající povinnost mít může, po dlouhou dobu však žádnou předběžnou otázku nepředložil. Stejně tak svoji povinnost uznal i portugalský ústavní soud. Naopak ústavní soudy Španělska, Itálie a Lucemburska svoji možnost a povinnost předkládat předběžné otázky dlouhou dobu vylučovaly s argumentem, že otázka výkladu unijního práva před nimi nemůže vůbec vyvstat.[3]
Pokud jde o český ÚS, ten se řadí k ústavním soudům volícím zdrženlivý přístup. Doposud, stejně jako soudy ochrany ústavnosti na Slovensku či v Chorvatsku, žádnou předběžnou otázku nepředložil. Otázka jeho případné povinnosti tak učinit poté není dosud zcela vyjasněná.
Česká odborná literatura se nicméně shoduje, že ÚS soudem, na který povinnost ve smyslu čl. 267 (3) SFEU dopadá, respektive v některých případech dopadat může, je. To přitom jak v řízení o ústavních stížnostech, tak i v řízení o abstraktní kontrole norem. V obou typech řízení totiž může vyvstat nejasná otázka výkladu práva EU, jejíž zodpovězení bude pro rozhodnutí ÚS nezbytné. ÚS je totiž podle odborné literatury "soudem členského státu" ve smyslu čl. 267 SFEU a zároveň i soudem, proti jehož rozhodnutí "nelze podat opravný prostředek podle vnitrostátního práva". Ačkoliv totiž není součástí soustavy obecných soudů, nýbrž vytváří samostatnou jednostupňovou soudní soustavu, je v před ním vedených řízeních instancí prvního a zároveň i posledního stupně.[4]
Samotný ÚS si pak vyhradil možnost se k této otázce v budoucnu sám vyjádřit,[5] s konečnou platností tak však dosud neučinil. Jak navíc upozorňuje Stehlík, jeho judikatura k tomu, zda se vůbec považuje za "soud" pro účely čl. 267 SFEU (a tedy zda na něj vůbec může povinnost dopadat), není zcela jednoznačná.[6] Jeho přístup v praxi nicméně naznačuje, že v podstatě implicitně uznává, že danou povinnost mít může. Nepředložení předběžné otázky totiž někdy odůvodňuje odkazem na relevantní výjimky tak, jak tyto vyplývají z judikatury Soudního dvora (tedy odkazem na doktríny acte clair, acte éclairé a nerelevanci[7]).
Dosavadní doktrinální přístup ÚS k unijnímu právu ve svém vyjádření nedávno přiblížil předseda ÚS Pavel Rychetský. Ten, ačkoliv ve vztahu k řízení o kontrole norem, uvedl: "Celá dosavadní judikatur[a] ÚS (např. nálezy cukerné kvóty - Pl. ÚS 50/04, oba lisabonské nálezy, nález k evropskému zatykači atd.) vycházela z paradigmatu, že existují dva separované právní systémy - národní a evropský. Národní je pod kontrolou a derogační kompetencí Ústavního soudu, evropský patří výlučně do kompetence Soudního dvora EU v Lucemburku. V duchu této doktríny [ÚS] až dosud přezkoumával napadené části právního řádu, které vznikly cestou implementace komunitárního práva, pouze z hlediska ústavnosti vnitrostátní legislativní procedury jejich přijetí. Odmítal se tedy věnovat materiálnímu přezkumu obsahu napadené normy, což mu mimochodem umožňovalo vyhnout se povinnosti položení předběžné otázky k ESD."[8]
Jelikož však oba právní systémy vzájemně již zcela prorostly, a je tak nemožné mezi nimi v praxi rozlišovat, bude v budoucnu namístě dosavadní doktrinální přístup odmítnout. ÚS proto podle jeho názoru bude muset s institutem předběžné otázky pracovat.[9]
V kontextu slov Pavla Rychetského, jež naznačují, že by mohla být pozice ÚS v budoucnu více vyjasněna, lze závěrem poukázat na vstřícný přístup některých ústavních soudů členských států k předkládání předběžných otázek z poslední doby.
Tak např. Spolkový ústavní soud, který dosud patřil mezi zdrženlivější ústavní soudy, v listopadu 2019 uvedl, že se v budoucnu bude snažit při výkladu Listiny základních práv EU (kterou nově zahrnul do svého referenčního rámce přezkumu) o úzkou spolupráci se Soudním dvorem. Proto bude při naplnění podmínek čl. 267 (3) SFEU předběžné otázky Soudnímu dvoru předkládat.[10] Stejně tak ústavní soudy Španělska, Itálie a Lucemburska, jež namítaly, že před nimi otázka výkladu práva EU nevyvstává, svůj přístup zřejmě přehodnotily a s předběžnou otázkou se, jak bylo uvedeno, již na Soudní dvůr obrátily.
Rozhodnutí NS, kterým se tento článek dále zabývá, tedy přichází v době, která naznačuje spíše vzrůstající náklonnost ústavních soudů členských států obracet se na Soudní dvůr EU s předběžnými otázkami.
Případ řešený Nejvyšším soudem pod sp. zn. 30 Cdo 3378/2018
Podstatou věci je vznesený nárok na náhradu škody způsobené jednotlivci porušením unijního práva. K tomu mělo dojít tím, že ÚS nepředložil v předchozím řízení[11] předběžnou otázku.
V tomto původním řízení stěžovatel (žalobce) namítal, že je diskriminován v oblasti důchodového pojištění z důvodu, že vykonává trest odnětí svobody, a požadoval po obecných soudech a následně i po ÚS předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru k výkladu dvou unijních směrnic, týkajících se 1) rovného zacházení z důvodu rasy a etnického původu[12] a 2) rovného zacházení v zaměstnání a povolání.[13]
Ani obecné soudy, ani ÚS nicméně předběžnou otázku nepředložily. ÚS se však s návrhem jejího předložení vypořádal a uvedl, že směrnice případ stěžovatele vůbec nepokrývají, neboť jejich působnost pokrývá jiné diskriminační důvody, než je stěžovatelem uváděný výkon trestu odnětí svobody.[14] Stěžovatel nicméně přesto v nepředložení předběžné otázky ze strany ÚS spatřuje porušení čl. 267 (3) SFEU, a proto se v souladu s judikaturou Soudního dvora[15] po ČR domáhá náhrady škody způsobené mu tímto porušením unijního práva.
Nižší soudy se rozhodly přistoupit k posouzení věci ústavněprávně a žalobu proti ČR zamítly. Jako důvod uvedly, že rozhodnutí ÚS nelze s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy a judikaturu ÚS[16] podrobovat ze strany obecných soudů přezkumu dříve, než je toto rozhodnutí zpochybněno rozhodnutím ESLP.
Podaným dovoláním se věc nicméně dostala k NS, který se s pohledem nižších soudů neztotožnil. Ten pro účely zodpovězení otázky, zda mohou obecné soudy přezkoumávat vykonatelná rozhodnutí ÚS, naopak posuzoval, zda je ÚS soudem, na který dopadá ve smyslu čl. 267 (3) SFEU povinnost obracet se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami.[17] V rozhodnutí poté dospěl k závěru, že ÚS soudem, na který by dopadala povinnost ve smyslu tohoto článku, není. Proto nelze jeho vykonatelná rozhodnutí o ústavních stížnostech věcně přezkoumávat obecnými soudy ani v případě, že je namítáno porušení čl. 267 (3) SFEU.[18]
Povinnost Ústavního soudu pokládat předběžné otázky
Nejen, že může být diskutabilní, zda je mezi otázkou povinnosti ÚS obracet se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami a otázkou přípustnosti věcného přezkumu jeho vykonatelných rozhodnutí vůbec nutná propojenost (a zda odpověď na první z nich nutně předurčuje odpověď na tu druhou - a tedy zda je vůbec namístě ji v daném řízení řešit),[19] ale navíc se NS řešením první z těchto otázek dostal do obtížné situace.
Obecně lze totiž k řešení této otázky přistoupit jednak z hlediska ústavního práva (tedy pohledem ÚS), jednak z hlediska unijního práva (tedy pohledem Soudního dvora). Zvolené hledisko přitom může významně ovlivnit její výsledné posouzení. Obecný soud, vázaný ústavním i unijním právem, by přitom měl nejlépe dostatečně zohlednit obě tato hlediska.
Článek se nejprve obecně věnuje oběma nabízejícím se hlediskům a posuzuje, jaká konkrétní argumentace se v jejich rámci nabízí ve prospěch závěru, že ÚS povinnost předkládat předběžné otázky nemá. Následně je přistoupeno ke kritickému posouzení samotné argumentace NS uvedené v rozhodnutí pod sp. zn. 30 Cdo 3378/2018 a poukázáno na její slabá místa.
Článek byl publikován v časopise Právník, č. 7, 2020. Pokračování článku dostupné zde.
[1] Rozsudek NS ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3378/2018, bod 46.
[2] SOUDNÍ DVŮR EU. Výroční zpráva 2018: soudní činnost. In: curia.europa.eu [online]. 2019 [cit. 2020-01-22], s. 140-142.
[3] BOBEK, M. - KOMÁREK, J. - PASSER, J. M. - GILLIS, M. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde, 2005, s. 69-73 a 221.
[4] Ibidem; z novějších děl např. TOMÁŠEK, M. - TÝČ, V. a kol. Právo Evropské unie. 2. vydání. Praha: Leges, 2017, s. 395; STEHLÍK, V. Ohlédnutí se (nejen) za řízením o předběžné otázce v prvních 15 letech členství České republiky v Evropské unii. In: KYSELOVSKÁ, T. - SEHNÁLEK, D. - ROZEHNALOVÁ, N. (eds). IN VARIETATE CONCORDIA: soubor vědeckých statí k poctě prof. Vladimíra Týče. Brno: Masarykova univerzita, 2019, s. 358-361; nezahajování řízení o předběžné otázce ÚS kritizují i další autoři, např. SEHNÁLEK, D. Je soudní rozhodnutí (české i unijní) obecně závazné a má povahu pramene práva? In: KYSELOVSKÁ, T. - SEHNÁLEK, D. - ROZEHNALOVÁ, N. (eds). IN VARIETATE CONCORDIA: soubor vědeckých statí k poctě prof. Vladimíra Týče, s. 319-320.
[5] Nález ÚS ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04.
[6] STEHLÍK, V. Ohlédnutí se (nejen) za řízením o předběžné otázce v prvních 15 letech členství České republiky v Evropské unii, s. 359.
[7] Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, ve věci 283/81.
[8] RYCHETSKÝ, P. Proměny právního řádu po listopadu 1989 aneb hrst osobních vzpomínek. In: Centrum pro lidská práva a demokracii [online]. 17. 11. 2019 [cit. 2020-01-18].
[9] Ibidem.
[10] Usnesení Spolkového ÚS ze dne 6. 11. 2019, sp. zn. 1 BvR 16/13 a ze dne 6. 11. 2019, sp. zn. 1 BvR 276/17.
[11] Vedeném pod sp. zn. IV. ÚS 3828/12.
[12] Směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000.
[13] Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000.
[14] Usnesení ÚS ze dne 25. 3. 2014, sp. zn. IV. ÚS 3828/12.
[15] Zejm. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 9. 2003 ve věci C-224/01.
[16] Např. nález ÚS ze dne 19. 9. 2013, sp. zn. II. ÚS 179/13.
[17] Rozsudek NS ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3378/2018, bod 33.
[18] Ibidem, body 43-46.
[19] Lze jen stručně uvést, že rovněž v případě závěru, že je ÚS povinný předkládat Soudnímu dvoru předběžné otázky, by možná mohla být využita argumentace NS uvedená zejm. v bodech 38 a 44 rozhodnutí stran procesní autonomie členských států a možnosti dovolat se práv před obecnými soudy, jež mají povinnost se na Soudní dvůr obracet. Námitky vznesené v kap. č. 3.4.3 nicméně platí i zde.
Diskuze k článku ()