První část článku k přečtení zde.
II. Směrnice o službách na vnitřním trhu
1. Přijetí směrnice
Dne 13. ledna 2004 Komise předložila návrh směrnice, jež měla zakotvit obecná ustanovení, která by zjednodušila využívání svobody usazování poskytovatelů služeb a volný pohyb služeb. Návrh odkazoval na překážky těchto svobod, nalezené při předchozích přípravných pracích v rámci strategie pro služby, a konstatoval, že je nutné tyto překážky odstranit a dát poskytovatelům i příjemcům služeb potřebnou právní jistotu.[1] I přes počáteční neshody kolem návrhu a přes vášnivé diskuze v Evropském parlamentu, který v únoru 2006 přijal zásadní pozměňovací návrhy (týkající se zejména ustanovení o zásadě země původu), byl návrh Radou a EP v prosinci 2006 schválen a uveřejněn v Úředním věstníku jako směrnice č. 2006/123/ES.
2. Působnost směrnice
Vzorec pro základní rozměr volného pohybu služeb spadajících do rozsahu působnosti směrnice upravuje kapitola IV oddíl 1 nazvaný Volný pohyb služeb a související výjimky, jež zahrnuje články 16 až 18. Jádro je poté obsaženo v čl. 16, zatímco čl. 17 stanoví, na které služby, které jinak spadají do rozsahu působnosti směrnice, se čl. 16 nepoužije. Čl. 18 pak zakotvuje výjimky z režimu čl. 16. Směrnice je ve vztahu k volnému pohybu služeb pojata jako obecný předpis, který se použije na všechny aspekty činnosti spadající pod tuto základní svobodu, pokud nejsou z jejího rozsahu působnosti vyloučeny nebo pokud nejsou upraveny zvláštními předpisy.
Směrnice se naopak nevztahuje na daňovou oblast. Dle Komise toto zahrnuje hmotné daňové právo i správní požadavky nezbytné k prosazování daňových zákonů, např. přidělování čísel pro účely DPH. Směrnicí též nejsou dotčeny trestněprávní předpisy členských států, ačkoliv státy nesmějí omezovat volný pohyb služeb uplatňováním trestněprávních předpisů, které výslovně upravují přístup k poskytování služeb. Dále je vyloučeno pracovní právo, tj. jakákoliv ustanovení týkající se podmínek zaměstnávání či pracovních podmínek.
3. Obsah vzorce pro základní rozměr volného pohybu služeb a změny oproti úpravě primárního práva
Jádro směrnice pro rozměr volného pohybu služeb je obsaženo v čl. 16 nadepsaném Volný pohyb služeb. Odst. 1 stanoví, že „členské státy respektují právo poskytovatelů poskytovat služby v jiném členském státě, než je stát, v němž jsou usazeni.“ Zároveň jsou členské státy vázány zákazem podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nepřípustnými požadavky, a dále zásadami nepřípustnosti diskriminace (na základě státní příslušnosti), nezbytnosti (nutnost opodstatnění požadavků důvody veřejného pořádku či bezpečnosti) a přiměřenosti (požadavky musejí být vhodné pro dosažení sledovaného cíle). Odst. 2 poté vymezuje výčet požadavků, které jsou dle režimu směrnice zakázané a členské státy se k nim nesmí uchylovat či jimi omezovat volný pohyb služeb pro hostující poskytovatele. Zde se tak např. uvádí nutnost usazení poskytovatele na území přijímajícího státu, nutnost povolení od příslušného orgánu přijímajícího státu či použití zvláštních smluvních ujednání mezi poskytovatelem a příjemcem. Míra bezvýjimečnosti zákazů je však stále diskutabilní a do budoucna bude určující zejména judikatura Soudního dvora EU.
Oproti obecnému režimu judikatury[2] je posun patrný hned ve dvou ohledech. Zaprvé, dosavadní režim zakazuje s výhradou ospravedlnění jakákoliv omezení ze strany hostitelského státu, která mohou znemožnit či ztížit činnost hostujících poskytovatelů. Čl. 16 směrnice naproti tomu zakazuje s výhradou ospravedlnění, aby členský stát stanovil jakékoliv požadavky pro přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území vůči hostujícím poskytovatelům. Druhým případem je situace, kdy (dosavadní) obecný režim, na základě principu proporcionality, vyžaduje pro ospravedlnění jinak zakázaných opatření odůvodnění některým z výčtu naléhavých důvodů veřejného zájmu. Čl. 16 však předpokládá jako důvody, na které se lze odvolat, toliko důvody veřejného pořádku či bezpečnosti nebo ochrany veřejného zdraví či životního prostředí. Je vyloučeno, aby se členské státy dovolávaly jiných cílů veřejného zájmu, než výslovně uvedených. Zatímco podmínky nediskriminace a proporcionality jsou jen potvrzením judikatury, omezení důvodů pro ospravedlnění je změnou dosavadního stavu rozšířením konceptu volného pohybu služeb nad rámec toho, co vyžaduje primární právo.
Z dikce čl. 16 odst. 2 směrnice pak, dle mého názoru, plyne třetí významná změna, a to vyčlenění části v zásadě zakázaných omezení z abstraktního testu omezení – ospravedlnění a jejich označení jako bez dalšího zakázaných. Dle tvrzení Komise se pak důvodně předpokládá, že tyto požadavky nelze odůvodnit jedním ze 4 cílů obecných zájmů dle čl. 16 odst. 3 směrnice, jelikož obvykle nebudou přiměřené.
4. Hodnocení posunu
Výsledné znění směrnice obsahuje řadu zlepšení oproti znění původně navrhovanému Komisí. Řada sporných prvků byla odstraněna, řada politicky citlivých otázek byla vyřešena, zejména pak díky plnému vynětí záležitostí pracovního práva a služeb obecného hospodářského zájmu z působnosti směrnice. Plně byly odstraněny problémy v oblasti mezinárodního práva soukromého, když byl rozsah působnosti režimu čl. 16 omezen na veřejnoprávní aspekty a mezinárodní právo soukromé bylo výslovně vyloučeno.
Přetrvávajícím nedostatkem úpravy je její, dle mého názoru, přílišné vychýlení ve prospěch poskytovatelů služeb. Platí přitom, že směrnice nijak nevyjasňuje hranice mezi situacemi, kdy se poskytovatel ještě může odvolávat na volný pohyb služeb, a kdy je třeba jeho činnost považovat již za výkon svobody usazování. Novému režimu je taktéž vyčítána příliš složitá formulace a nejasný vztah s obecným režimem vyplývajícím z judikatury SDEU.
Celkový posun tedy spatřuji jednak v rozšíření pojmu omezení volného pohybu služeb, která jsou s výhradou ospravedlnění zakázána, v zúžení přípustných důvodů, které mohou být součástí ospravedlnění uvedených omezení a konečně zavedení výčtu zakázaných omezení (byť s určitými pochybnostmi).
III. Směrnice o uznávání odborných kvalifikací
1. Úvodní souvislosti
V květnu roku 2001 dala Komise v rámci veřejné konzultace k revizi a konsolidaci předpisů v oblasti uznávání odborné kvalifikace k diskuzi otázku, zda a jakým způsobem by bylo odůvodněné a užitečné dále uvolnit podmínky pro uznání odborných kvalifikací v rámci volného pohybu služeb.[3] Z dané konzultace vyplynulo, že většina členských států si určité zjednodušení režimu při přeshraničním poskytování služeb v regulovaných povoláních představit umí. Naopak si ale též přály zachovat standardy pro požadovanou kvalifikaci, tedy respektovat úroveň vzdělání vyžadovanou v hostitelském státě. Komise ještě v roce 2002 předložila návrh směrnice o uznávání odborné kvalifikace, která by zpřehlednila a rozvinula roztříštěnou úpravu. Navrhovala řešení, dle kterého by hostitelský stát nesměl omezovat přeshraniční poskytování služeb ze strany hostujícího poskytovatele z žádného důvodu souvisejícího s odbornou kvalifikací. Společně s dalšími dílčími návrhy, jako byla možnost hostujícího poskytovatele vystupovat pod označením ze svého domovského státu, byl však návrh podroben kritice jak v Radě, tak v EP. Následně byly na základě vzájemné shody přijaty některé změny, které Komise, byť s určitým politováním, přijala.[4]
2. Posun oproti výchozímu stavu a jeho hodnocení
Směrnice přinesla téměř vyčerpávající obecný režim základního rozměru volného pohybu služeb v rámci regulovaných povolání, přičemž už tím představuje posun oproti obecnému stavu, kdy neexistoval žádný režim pro tuto oblast a tuto problematiku bylo nutno řešit zejména dle judikatury SDEU k čl. 56 SFEU. Dochází též ke zřetelnému ulehčení postavení hostujícího poskytovatele oproti předchozímu stavu, jenž se projevuje zejména v příklonu k odstranění materiálně kvalifikačních hledisek při splnění formálních podmínek, které srovnatelnost odborné způsobilosti nijak nezaručují.
Předmětná úprava dále výrazně zostřuje hranice mezi přípustnými a nepřípustnými omezeními, které může hostitelský stát na poskytovatele uvalit. Směrnice bez možnosti ospravedlnění zakazuje vyžadovat pro přístup k dotčeným povoláním povolení, registraci či členství v profesní organizaci. Na druhou stranu je však řečeno, že poskytovatel podléhá v jiném státě tamním etickým pravidlům profesní či zákonné povahy, která jsou přímo spojena s odbornou kvalifikací, jakož i disciplinárním předpisům, které se zde vztahují na odborníky. Z liberálního režimu posuzování odborné kvalifikace[5] je ponechána jediná výjimka, a to možnost hostitelského státu předběžně ověřit odbornou kvalifikaci poskytovatele před prvním poskytnutím.
Výslednou úpravu je možné hodnotit jako velice liberální ve vztahu k poskytovatelům, když vyžaduje, aby se stát s přísnějšími požadavky na kvalifikaci spokojil i s kvalifikací nižší či s pouhou dvouletou praxí (během předcházejících 10 let), ač třeba stát původu nevyžaduje kvalifikaci žádnou.
IV. Směrnice o vysílání pracovníků
1. Základní souvislosti
Před přijetím směrnice bylo vysílání pracovníků součástí volného pohybu služeb, přičemž s jeho existencí počítala jak judikatura SDEU, tak některé akty sekundárního práva. Samostatný předpis však chyběl a daný stav přinášel řadu nejasností, zejména v rozsahu požadavků, které může hostitelský stát na poskytovatele klást.[6] Komise proto za cíl návrhu označila odstranění překážek, které brání fungování volného pohybu služeb, a jasným určením pracovních podmínek, které se použijí na vyslané pracovníky. Jádrem návrhu byla výzva, aby bez ohledu na právo rozhodné pro zaměstnanecký poměr byl vysílající podnikatel povinen zajistit vysílaným zaměstnancům standardy hostitelského státu.[7] 16. prosince 1996 byla po dlouhých vyjednáváních v EP přijata směrnice EP a Rady č. 96/71/ES.
2. Hodnocení změn
Před přijetím směrnice bylo třeba na vysílání pracovníků uplatnit obecný režim judikatury SDEU a předpisy mezinárodního práva soukromého, což často vyvolávalo řadu obtíží. Klíčem k nápravě se mělo stát dosažení souladu mezi právem podniků poskytovat přeshraniční služby a přiměřenou ochranou práv pracovníků, kteří jsou dočasně vysíláni do zahraničí za účelem poskytování služby.
Hlavním posunem, ke kterému na základě směrnice došlo, je poměrně jasné určení částí pracovněprávní úpravy hostitelského státu, jež lze uplatit na hostující poskytovatele. Je toho docíleno tím, že je vyčleněna oblast požadavků členského státu v oblasti pracovního práva, které jsou předem označeny za dovolené a které není třeba podrobovat testu ospravedlnění. Na ostatní aspekty volného pohybu služeb v případě vysílání pracovníků se použije obecný režim judikatury k čl. 56 SFEU.
Z mého pohledu si dovolím koncepci směrnice hodnotit kladně. Tím, že vyjímá z pracovněprávních aspektů státu původu určité jádro, které se na poskytovatele aplikuje, zatímco neumožňuje podřídit jej zcela vnitrostátním standardům, zapadá do požadavku SDEU, dle něhož hostitelský stát nemůže zcela podrobit poskytovatele svým předpisům a musí přihlížet ke standardům, jenž poskytovatel splňuje ve svém domovském státě. Kladně lze pohlížet na způsob, jakým směrnice bojuje proti zneužívání volného pohybu služeb pro obcházení vnitrostátní úpravy hostitelského státu.
V. Závěr
Přijetím nových unijních směrnic se převážné většině přeshraničních služeb dostalo pokrytí sekundárním právem EU. Předmětné směrnice představují v rámci své působnosti posun oproti obecnému režimu primárního práva, a to směrem k liberalizaci volného pohybu služeb. Je možné zde pozorovat 2 hlavní projevy změn – jednak ve zpřísňování podmínek pro posuzování omezení a jejich ospravedlnění, jednak vynětí určitých opatření členských států ze základního schématu a jejich rozřazení na opatření oprávněná a zakázaná.
Troufám si tvrdit, že při celkovém pohledu na novou úpravu převažuje kladné hodnocení. Za vhodné považuji již samotnou myšlenku zachycení základních aspektů volného pohybu služeb v podobě předpisů sekundárního práva a s tím se pojící povinnost zpracování do vnitrostátních právních řádů, jelikož požadavky primárního práva, resp. judikatury SDEU, nebyly vždy optimálním prostředkem.
Ačkoliv se z hlediska vyvážení zájmu na liberalizaci poskytování (přijímání) služeb a jiných veřejných zájmů objevují některé rezervy, má současná úprava, dle mého názoru, nejblíže rovnovážnému stavu. Za nejvýraznější úspěch bych pak pokládal řešení směrnice o vysílání pracovníků, kde dochází k vhodnému skloubení zájmu na liberalizaci základního rozměru volného pohybu služeb s cíli zajištění spravedlivé hospodářské soutěže a pracovních podmínek vyslaných pracovníků i pracovníků hostitelského státu.
[1] European Commission, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on services in the internal market, COM(2004) 2 final.
[2] Např. House of Lords - 38TH REPORT OF SESSION 2005–06,10 či Tichý/Hrádek/Vlastník. Princip země původu v komunitárním právu (v kontextu legislativního vývoje směrnice o službách). Acta Universitatis Carolinae Iuridica 1/2009. Karolinum, 2009.
[3] European Commission. Working paper on the future regime for professional recognition, MARKT/D/8131/3/2001-EN. Brusel 2001.
[4] Jako směrnici č. 2005/36/ES
[5] dle čl. 5 odst. 1 směrnice
[6] European Commission. Proposal for a Council Directive concerning the posting of workers in the framework of the provision of services, COM (91) 230, Brusel 1991, Explanatory report.
[7] Zejména standardy týkající se maximální délky pracovní doby, minimální délky placené dovolené či minimální mzdy.
Diskuze k článku ()