Ostatní | JUDr. Josef Baxa | 18.07.2014

Stále aktuální otázky justice a její správy

Stále aktuální otázky justice a její správy

Co říci úvodem? Justiční cirkus je opět zde. Naštěstí, protože je stálý okruh řečníků, kteří se střídají na různých podiích a říkají své opakované mantry. A ti poučenější diváci, fajnšmekři, jsou v situaci oblíbeného představení, kde už se při repríze ví, co bude následovat. A teď si vychutnávají, jestli to řekne stejně nebo k tomu ještě něco přidá.

JUDr. Josef Baxa

JUDr. Josef Baxa

předseda Nejvyššího správního soudu

JUDr. Josef Baxa

předseda Nejvyššího správního soudu

Zdejší auditorium ale naštěstí není tolik justiční, je velmi zajímavě a pestře složeno; z právníků všech možných profesí, z veřejné správy, takže byť to někdy vypadá, že se bude znovu a znovu opakovat stejné téma, co soudci nechtějí a proč to vlastně nechtějí, pokusím říci se vše trochu s odstupem.

Často se setkávám s různými lidmi na fórech, jako je toto nebo na mnoha jiných. Občas veřejně vystoupím, dostávám různé dopisy, maily a téma je společné: Česká justice a její stav. Hodnocení je převážně kritické, liší se jen mírou kritiky. Délka řízení, délka rozhodování, chování soudců, arogance personálu, nejednotnost rozhodování, nepředvídatelnost, nesrozumitelnost soudních rozhodnutí, nepřesvědčivost… tu a tam tomu lze i přitakat, ale ti, kteří kritizují, vlastně popisují spíše příznaky, aniž by se zabývali příčinami tohoto stavu. Nalezení řešení, myslím si, je předpokladem pro hodnocení popisovaného stavu a o některých příčinách bych chtěl říci pár poznámek.

Tvorba práva

Asi nepřekvapím, když začnu tvorbou práva. Je to jedna z typických činností státu. Už bylo popsáno mnoho stránek a proneseno mnoho projevů o tom, v jakém stavu je právní prostředí. Ten chaos, resortismus, neodbornost. Nedávno jsem řekl a znovu to s chutí opakuji: často právní předpisy připravují děti, často právní předpisy připravují lobbisté, často – zejména v oblasti veřejného práva - se na vytváření podílejí ti, kteří mají být předmětem této regulace se všemi důsledky z toho vyplývajícími, a dodám, že často se na vytváření práva podílejí v celém legislativním procesu i hlupáci. To, že důsledky přijaté legislativy nejsou domyšleny, že důsledky jsou podceněny, dokonce skutečné důsledky ve snaze dosáhnout legislativy jsou i zakryty. To je, myslím, obecně známá věc. Permanentní změny práva, nekvalita práva, to jsou všechno faktory, které se také nesporně podílejí na tom, v jakém stavu je česká justice. Když bych vystoupil ještě o stupínek výš, podívejme se na společnost. Společnost není příliš založena na úctě k pravidlům, na dodržování pravidel a myslím tím nedonucované dodržování pravidel. Objem konfliktů je značný a zvyšuje se. Mimo jiné i proto, v jakém stavu právo je. Mimo jiné i proto, že selhávají jiné normativní systémy, ale mimo jiné i proto, že česká společnost za posledních možná sto let, neřeknu to přesně, ale prošla tolika zvraty a tolika selháními, že se nevytvořil (na rozdíl od společnosti tradiční, od společnosti kontinuálně se vyvíjející) stav, který je charakteristický právě dodržováním slova, dodržováním pravidel, dodržováním právních předpisů a v případě, že dojde k nějakým porušením, tak konsensuálnímu, rychlému a efektivnímu, způsobu obnovení práva. Nakonec i ty nejdramatičtější změny naší společnosti za posledních sto let, změny režimu, kolaborující chování, všechny nezákonnosti, všechny změny vlastnických vztahů apod., vždyť u toho přece také asistovali právníci. Řada věcí se dělá v tom právním rámci, v tom tehdy říkaném právním rámci a teprve později se zjistí, že ten právní rámec nebyl až zase tak úplně právní. Ale co ti právníci? Ti právníci přece v mnohém v tomto směru hráli hlavní roli. Takže právo a právníci jsou také profilem společnosti, zrcadlem instituci, které slouží k obsazení práva, k ochraně práva. Jsou zrcadlem společnosti, takže je-li společnost taková, tak stát, který tvoří právo i instituce, které jej aplikují a interpretují, možná nemohou být úplně jiné.

Nebudu teď mluvit o jiných normativních systémech, myslím, že každý asi tušíte, o čem bych mluvil, ale i ty funkční mechanismy, které známe odjinud, dokážeme v našem prostředí eskalovat, ony úplně zmutují. Postupy, které jsou velmi funkční, velmi praktické a přinášejí velmi rozumná řešení konfliktů v našich podmínkách zmutují do neuvěřitelné podoby. Neplnění závazků peněžité povahy, obchod s pohledávkami, kde jejich cena často přesahuje jejich nominální hodnotu, toto přece není normální situace. Přemýšlíme o přeměnění justice, ale jak to, že jsou tady statisíce případů ročně, kdy někdo neplní své povinnosti? Jak to, že většina těchto případů je charakteristická totálním nepoměrem mezi smluvními stranami? Ať jsou to společnosti elektrárenské, plynárenské, telekomunikační, bankovní nebo jiné nebankovní poskytující úvěry apod. Jak to, že evidujeme prakticky stejný počet justičních agend nalézacích řízení jako exekucí? Znamená to, že nikdo neplní dobrovolně povinnosti uložené soudními rozsudky a všechno se musí exekuovat? To jsou otázky, na které bychom si měli odpovídat.

Jsme svědky určitého paradoxu. Stát produkuje množství právních předpisů. Tentýž stát, který zřídil instituce, vlastně přiznává, že ty instituce často nejsou schopny v rozumném čase a v rozumné kvalitě řešit spory, které z přijatých předpisů povstávají. A objevují se, pochopitelně, různé nápady, jak to zefektivnit, jak to odbřemenit, jak to zjednodušit. Jinými slovy, jak vystrčit nějaký objem případů, sporů, pro které je charakteristické, že jsou bagatelní a zároveň, že je jich moc, tzn., že ty systémy zatěžují, zaplavují, jak je vystrčit někam jinam a nestarat se příliš o to, co se s nimi pak bude dít dál. Je to nebezpečné. Je to nebezpečné, protože myslím, že imanentním úkolem každého státu je, mimo jiné, zajistit spravedlnost po spravedlivém procesu. Na to stát nesmí rezignovat. Neměl by to dělat násilně, protože to chce jedna, zpravidla silnější, strana nebo protože to chce státní instituce, která je momentálně zaplavena, ať je to jednou Český telekomunikační úřad nebo jindy třeba soudy. Různé mimosoudní způsoby jako je mediace, už zmíněné rozhodčí řízení apod. jsou postaveny na filozofii, že strany sporu takto jednat chtějí, nepotřebují státní instituci. Oni dokáží pružněji, lépe, s menší formální autoritou a jednodušší procedurou dosáhnout smírného výsledku. Z těchto mimosoudních způsobů řešení konfliktů se ale nesmí stát zase jiný způsob honby za papírem s razítkem, tedy exekučním titulem, samozřejmě s drsnými pravidly.

Justice a její správa

A teď k justici a její správě. Česká justice, jak zřejmě víte, má zhruba 3 000 soudců a 3 000 odborného administrativního personálu, tak nějak rozptýlených po zemi do zhruba 100 soudů. Právní předpisy jsou poměrně rigorózní: soudní organizace, otázky pravomoci, příslušnosti soudů, pravidla řízení. S tím už se moc dělat nedá. Dodám ještě, že tato pravidla mají ústavní základ - nikdo nesmí být odňat zákonnému soudci, některé věci vůbec nelze vyloučit z pravomoci soudů, máme záruky soudcovské nezávislosti, soudní nepřevoditelnost, různé větve soudní soustavy, atd. Je to zkrátka poměrně komplikovaný systém, který není rozhodně příliš flexibilní, aby mohl reagovat na proměnlivý vývoj agend, na strukturu, na množství, na regionální rozprostření. Prostě na to není justice příliš zařízená. Není to její systém, ba naopak i u ní je to imanentní znak. Je to zase pojistka proti jiným nebezpečím, která by mohla vyvstat u flexibilnějšího řešení. O to důležitější pro toto naše uspořádání justice je její řízení a správa. Systém, do něhož bez možnosti regulace a alokace přichází ročně asi jeden milion případů. Co se s nimi vlastně děje? Jak je soustava dimenzována? Pracuje účelně? Je stanovena správně příslušnost věcná, příslušnost místní, jaká jsou nová pravidla řízení? Založí-li nová legislativa hmotně-právní nějakou změnu, povede ke zlepšení nebo zhoršení? Vybublají zase někde nějaké soudní spory v nadkritickém množství? Myslím, že se všeobecně ví, že existuje množství poznatků o české justici, údajů, informací, dat. Pracuje ovšem s nimi někdo analyticky? Soudci a soudy jsou kritizovány za stav justice, ale jakou mají reálnou možnost tento stav zlepšovat?

Ústředním orgánem státní správy soudů, jak trefně popsal doktor Vyklický, je už asi 100 let Ministerstvo spravedlnosti. Ono k tomu má všechny potřebné nástroje, ono přeci může reálně prosadit změny zákonů, ono disponuje ne malými prostředky státního rozpočtu, ono stanoví autoritativně počty soudců, počet personálu, jejich alokaci na jednotlivá soudní pracoviště. Pak bez rozlišení prezident, vláda a ministr mají v rukou exekutivu, mají v rukou jmenování soudců, jejich přidělování k jednotlivým soudům, překládání, povyšování soudů, mají kárnou pravomoc. Dokonce jmenují další orgány státní správy, tedy předsedy a místopředsedy soudů, mají veškerá data, ale řídit soudy, to neznamená, aby se v těch budovách jen topilo, svítilo, aby bylo dost papírů do kopírek. Znamená to, teď nechci, aby to vypadalo jako sprosté slovo, ale znamená to vyloženě aktivní justiční management. Opravdu řízení justice bez toho aniž by se to týkalo nezávislého soudního rozhodování, ale jistě s přihlédnutím ke zvláštnostem justičního mechanismu, k jeho silným a slabým stránkám. Tak jako předseda soudu, každého soudu, není tím klasickým manažerem, kterého si představíme třeba v byznysu, nemá ty tradiční manažerské metody, není tím nadřízeným v pravém slova smyslu ke svým soudcům, ale přesto musí volit faktory a bontony, aby soud šel, aby soudil, protože jinak je zbytečný.

Data získaná od soudů shromažďuje, tradičně a desítky let zpátky, Ministerstvo spravedlnosti. Přicházejí a odcházejí samozřejmě ministři spravedlnosti. Každý z nich má nějaké své priority nebo oblasti odborného politického zájmu, třeba i své koníčky, ale střídají se tak rychle, že prakticky nedokáží učinit skoro nic směrem k zefektivnění činnosti soudního systému. To je další paradox, protože rytmus exekutivy volební, střídání, krize, demise apod. je v protikladu s rytmem, ve kterém se pohybuje justice. Ta potřebuje naopak dlouhodobé, kontinuální, koncepční, kompetentní uvažování. Nepotřebuje, aby tady každý rok byla vyhlašována nějaká reforma. Obsah se už velmi vyprázdnil, ale reformovat nebo měnit musíme něco, o čem víme, že tady před reformou existuje. Máme informaci o výchozím stavu, provedeme proces nějaké změny a výsledek bude třeba za 3 za 4 roky? Samostatnou otázkou, a nechci o tom mluvit, je nedotaženost i těch dobře míněných reforem. Dámy a pánové, já s tou zmíněnou přetržkou ministerskou v letech 1998 až 2002 nosím talár 30 let. Po celou dobu slyším, že u některých, a pozor stále stejných, soudů se hromadí případy. Jdou do tisíců, řízení tam trvá mnoho let. Přicházejí poruchy nové. Tu je to insolvence, tu jsou to exekuce, tu je to zase něco jiného. Jak to, že exekutiva se všemi možnostmi, které má, nedokázala přinejmenším za posledních 23 let učinit justici funkční, ale – zdůrazňuji – všude. Všude. Jak to, že jsou tak velké rozdíly mezi funkčností některých agend, některých soudních oddělení, některých soudů, některých soudních krajů. Jak to, že není justice ustrojena tak, aby fungovala stejně jako pošta, na které podáte dopis kdekoliv v republice a máte přiměřenou jistotu, co se s ním stane a kdy ho dostane adresát? Můžeme si vybrat jako občané svého kvalitního spravedlivého justičního soudce na rozdíl od jiných služeb, které si kupujeme?

Je povinností státu, tisíckrát to zopakoval Ústavní soud a další, zorganizovat své soudnictví tak, aby bylo efektivní. Musí ale být efektivní v každém svém článku. Jak to tedy, že se činí další kroky, které často situaci ještě zhoršují? Žádá se odvolatelnost soudců, hmotná odpovědnost soudců za jakoukoliv chybu, trestní státní soudců atd., ale žádný z dvaceti ministrů spravedlnosti od roku 1989 nikdy neměl, především politickou, odpovědnost za stav justice nebo za její chronické poruchy. Prostě proto, a to je moje otřepaná věta, že dosavadní model státní správy soudů, který zde platí už od starého Rakouska, se prostě vyčerpal. Je nereformovatelný, je neopravitelný a musí být nahrazen jinou justiční exekutivou trošku jiného typu.

Nebudu říkat, nebudu opakovat, jak se nepřesně říká: samospráva. Je to ale model, v němž by mohly být na rozdíl od toho dnešního více využity znalosti soudců, kompetence, kontinuita jejich chování a uvažování a soudci by mohli převzít i spoluodpovědnost za fungování v soudnictví. Nebojte se, nejde tady o žádnou soudcovládu, nejde tady o řízení nějakých justičních odborů, o nějaké cechy, o nějaké komory. Mělo by jít podle mého hlubokého přesvědčení o něco, co v systému dělby moci na nejvyšší ústavní úrovni ještě chybí. Všimněme si, že je to samozřejmě zase imanentní vlastnost každé moci: chce se nějak rozpínat. Všimněme si ale těch projevů, ať už jde o vládu či o parlament, parlament zvlášť. Parlament nejen, že chce přijímat zákony, on by rád i vyšetřoval, on by rád i soudil, on by rád i vládl. On se kolikrát opírá o zákony, kterými úplně nahrazuje nebo zasahuje do pravomoci třeba vlády nebo exekutivy v nejširším slova smyslu. To, co má být řešeno v parlamentním řešení, prostě parlament přijme zákonem atd. O zásazích do soudní moci ani nemluvě. Teď jde o to skutečně obnovit dělbu moci se vším, co k ní patří, tzn. s protiváhami. Mělo by jít o ústavní orgán, ne o žádný poradní sbor, ale o ústavní orgán, který zastřeší, stejně jako jsou zastřešeny jiné moci, soudní moc a bude plnohodnotným partnerem vlády, prezidenta a parlamentu. Není prostor vysvětlovat detaily, pravomoci Rady soudnictví, složení a fungování, ale obecně jejich hlavní a jediná funkce by měla být ta, že se bude starat o nezávislost soudů a soudců, chránit systém před zásahy, ať už přicházejí odkudkoliv, dokonce i případně zevnitř justice. A druhá, možná důležitá funkce k tomu, aby mohl tu první plnit je jeho podíl, ne převzetí, ale podíl na správě soudnictví. Samozřejmě nemusí jít o všelék. Příklady z Evropy od Slovenska až po Itálii atd. ukazují, že jsou justiční systémy, které jsou byrokraticky řízeny a justice tam je funkční. Jsou však i systémy, kde existují tyto kolektivní orgány a justice patří mezi nejhorší v Evropě. To všechno víme, ale nejhorší, myslím si, je nedělat nic. Vybrat si účelově nějaký příklad a říkat: nebudeme to měnit, protože podívejte se, tam to mají a tam to nefunguje.

Příkladů pro i proti si můžeme najít pochopitelně kolik chceme, ale my musíme najít řešení, které bude vycházet z naší situace. Situace společenské, situace státní, situace dosavadního uplatňování byrokratického modelu řízení justice prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti a já nevidím za ty desítky let pozitivní vývoj, že by se Ministerstvo spravedlnosti jako orgán správy soudů chovalo efektivněji, že by bylo funkční, že by bylo kompetentní, že by mělo kvalitní personál a bylo by skutečně zásadním partnerem pro tvorbu zásadních politik a jejich prosazování a diskuzi s justicí. Vidím spíše bezradnost, vidím ad hoc a chystané reformy, které jsou opuštěny bez dotažení a především, že justice se s tím musí stále potýkat a že přes všechny dobře nebo jakkoli jinak míněné zásahy, přežívá. Soudy soudí a jako systém justice dosud neselhala, i přes výstřelky jednotlivců. To si myslím, je doklad toho, že justice je zdravým článkem ústavního mechanismu. Samozřejmě není příliš populární, aby tyto myšlenky říkali soudci. Bylo by mnohem lepší, kdyby poptávka po jiném způsobu řízení správy justice přicházela zvenčí, ať už od odborné veřejnosti, veřejného prostoru, z médií apod., protože soudci, pokud o tohle usilují, nedělají to kvůli sobě, ale nejsou spokojeni s tím, co všechno negativně ovlivňuje výkon jejich ústavních pravomocí a chtějí přinést nějaký svůj podíl ke změně. Nikoliv kvůli sobě samotným, ale kvůli těm, pro něž vlastně existují. Jak je funkce soudu definována v Ústavě: poskytovat ochranu právům, tak aby ti, kteří tu ochranu mají dostat, aby ji dostali kvalitně, spravedlivě a v rozumném čase.


Kongres Právní prostor 2014

Ve dnech 15. a 16. dubna 2014 se v Seči u Chrudimi konal již 4. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali ministryně pro místní rozvoj ČR, ministr zemědělství ČR, náměstkyně ministra vnitra ČR, prezident Svazu průmyslu a dopravy ČR a prezident Soudcovské unie ČR. Kongres s podtitulem (NE)ZNÁMÉ PRÁVO zahrnoval sedm tematických bloků, v rámci kterých vystoupilo na dvacet přednášejících odborníků z oblasti advokacie, komerčního práva, justice, státní správy a samosprávy a dalších. Pořadateli byly CODEXIS a Právní rádce.

Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/    

 

justice správa

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze