Nemajetková újma způsobená nepřiměřenou délkou řízení, zejména řízení správního Zdroj: Redakce

Nemajetková újma způsobená nepřiměřenou délkou řízení, zejména řízení správního

V souvislosti se škodou způsobenou nesprávným úředním postupem se asi nejčastěji řeší právě nemajetková újma způsobená nepřiměřenou délkou řízení, přičemž otázka přiměřené délky správního řízení je v poslední době na půdě Nejvyššího soudu řešena velmi často.

JUDr.  Lukáš Hadamčík Ph.D.

JUDr. Lukáš Hadamčík, Ph.D.

odborný asistent na katedře občanského práva PF MUNI

JUDr. Lukáš Hadamčík, Ph.D.

odborný asistent na katedře občanského práva PF MUNI

Judikatura Evropského soudu pro lidská práva

Nejdříve bych rád řekl pár poznámek k této problematice. Jde o problematiku velmi mladou, zabýváme se jí pouze pár let. Vyvěrá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), kde hlavní úpravu nalezneme v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Zde je stanoveno, že „každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech, závazcích nebo oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu“. Z hlediska judikatury ESLP se k České republice prvně vztahovalo rozhodnutí Hartman proti České republice, v němž ESLP České republice vyčetl, že ve svém právním řádu nemá žádný účinný prostředek nápravy, který by dovedl zhojit skutečnost, že došlo k nějaké nepřiměřené délce řízení. Pod vlivem tohoto rozhodnutí byl následně přijat zákon č. 160/2006 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, a byl tím do něj včleněn § 31a, který je právě pro odčinění nemajetkové újmy podstatný. Toto ustanovení ve svém odst. 1 uvádí, že „bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu“. Do § 13 odst. 1 byla doplněna třetí věta: „Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.“ Toto je tedy základ pro naši národní právní úpravu.

V judikatuře ESLP jsou zásadní dvě rozhodnutí: rozsudek ve věci Apicella proti Itálii ze dne 10. listopadu 2004 (stížnost č. 64890/01) a rozsudek ve věci Apicella proti Itálii ze dne 29. března 2006 (stížnost č. 64890/01), kde ESLP shrnul svou dosavadní judikaturu vztahující se k této otázce. ESLP vydal i statistiku za léta 1959 až 2014, z níž vyplývá, že ze všech svých rozhodnutí se ve 43,13% případů zabýval porušením práva na spravedlivý proces, z celkových 17 054 rozsudků se celkem 5 331 týkalo nepřiměřené délky řízení. Následně byl zpracován manuál Ministerstva spravedlnosti k této problematice, který právě pro účely odškodňování používá. Zásadní je však stanovisko Nejvyššího soudu z 13. 4. 2011, Cpjn 206/2010 (dále jen „Stanovisko“), v němž se Nejvyšší soud chopil sjednocující úlohy a problematice stanovení újmy za nepřiměřenou délku řízení se podrobně věnoval. Nejvyšší soud zde rozlišil mezi průtahy a nepřiměřenou délkou řízení. V běžném životě je považujeme za synonyma. Dle stanoviska je ale průtahem jedno konkrétní pochybení v průběhu řízení, kdy orgán (soud) nerespektoval přiměřenou či zákonem stanovenou dobu. Nepřiměřená délka řízení je pak celá délka průběhu řízení, přičemž k tomuto Nejvyšší soud dodal, že i takové řízení, které v sobě nemá ani jeden průtah, tzn. orgán postupoval správně, může být v konečném důsledku nepřiměřené dlouhé. Stejně tak, vyskytly-li se v řízení nějaké průtahy, ale řízení bylo tak krátké, že jej ještě nelze považovat za nepřiměřeně dlouhé, nemuselo dojít k nesprávnému úřednímu postupu. 

Posuzování délky řízení

Rozhodují-li soudy o právu na nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení, na začátku si musí zjistit, jak dlouhé dané řízení bylo. Musí si tedy stanovit okamžiky, kdy řízení začalo a kdy skončilo, což ale nemusí odpovídat procesním předpisům. Zde se totiž zkoumá z hlediska hmotného práva, tj. z hlediska práva účastníka řízení, jak byl účastník v nejistotě ohledně výsledku řízení. Újma totiž spočívá v nejistotě účastníka o tom, jak řízení dopadne. Okamžik, kdy je na pochybách, může začátku řízení předcházet, ale může nastat i později, tedy procesnímu vymezení řízení to ne vždy odpovídá. Poté, co si soud určí začátek a konec řízení, posoudí podle kritérií § 31a odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., zda byla dodržena přiměřená délka řízení či nikoli. Dojde-li k závěru, že řízení bylo nepřiměřeně dlouhé, musí se zabývat tím, jaké by vlastně přiměřené zadostiučinění mělo být. Ustanovení § 31a odst. 2 spíše preferuje morální zadostiučinění, neboť říká: „Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující.“ To je ale jen obecná úprava. Naopak, ze Stanoviska vyplývá, že se zásadně poskytuje zadostiučinění v penězích, neboť se předpokládá, že újma je zde natolik závažná, že musí být odčiněna právě tímto způsobem. Mimořádně však lze přiznat i jiné zadostiučinění, například pouhé konstatování porušení práva, byl-li význam řízení příliš nízký. Jde-li o konečnou částku, jsou opět důležitá kritéria § 31a odst. 3. Ze Stanoviska vyplývá, že se poskytuje 15 – 20 000 Kč za první dva a každý následující rok trvání řízení. Je to poměrně malá částka, Nejvyšší soud ji ale dovodil při rešerši judikatury ESLP, přičemž částku ještě poněkud snížil, neboť je přiznávána národními soudy, tedy rychleji. Máme tedy něco, od čeho se lze tzv. odpíchnout. Pojmovým znakem nemajetkové újmy je, že není vyčíslitelná v penězích. Právě proto je důležité mít určité postupy či metody proto, aby soudy nerozhodovaly odlišně. Obdobně tomu bylo například ohledně metodiky Nejvyššího soudu k náhradě újmy na zdraví. 

Posuzovat délku podle Stanoviska je dobré v tom, že bylo-li podle Stanoviska řízení nepřiměřeně dlouhé, znamená to, že účastníku byla v souvislosti s tím způsobena újma. Je zde tedy domněnka ohledně vzniku újmy i příčinné souvislosti. Tím se řízení o nároku na náhradu újmy stává velice jednoduchým. Účastník může pouze tvrdit, že řízení bylo nepřiměřeně dlouhé, zbytek již si zjistí sám soud. Soud sám si vyžádá příslušný spis, prostuduje jej, posoudí kritéria, dospěje k závěru, zda řízení bylo či nebylo nepřiměřeně dlouhé a je schopen i sám vypočítat výši zadostiučinění.

Existuje nepřiměřeně dlouhé správní řízení?

Ovšem v roce 2014 se v rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 344/2014 vyskytla otázka, jestli pravidla stanovená pro délku soudního řízení lze uplatnit i na řízení správní. Jevilo se to problematickým, protože všichni asi cítíme, že rozhoduje-li o našich právech soud, je to poněkud závažnější, než rozhoduje-li pouze správní orgán. Nejvyšší soud si položil otázku, zda vlastně právo na přiměřeně dlouhé správní řízení z našeho právního řádu plyne. Základ je v § 13 zákona č. 82/1998 Sb., avšak návětí tohoto ustanovení říká „nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu“. Správní řízení jsou však typická v tom, že pro rozhodnutí lhůty stanoveny jsou. Právo na přiměřeně dlouhé správní řízení nelze rovněž dovodit z čl. 38 Listiny základních práv a svobod, u kterého Nejvyšší soud dospěl k závěru, že se vztahuje na řízení soudní a nikoli správní. Jedinou možností bylo nalézt odpověď přes přímou aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy a položit si otázku, zda z něj právo na přiměřenou délku správního řízení vyplývá. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že pro ESLP není rozhodující, jaký orgán o právu rozhodl, ale to, zda právo, o které se jedná, spadá pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tzn. zda je o „občanských právech, závazcích nebo oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění“. Pokud dojde k závěru, že ano, pak musí být řízení přiměřeně dlouhé, neboť spadá pod čl. 6 Úmluvy. Pokud jde o otázku, která je vyloučena z čl. 6 Úmluvy, pak ESLP délku řízení vůbec neřeší, ačkoli to bylo v soudním řízení. To v našem právním řádu není možné, protože právo na přiměřenou délku soudního řízení plyne právě z § 13 zákona č. 82/1998 Sb. a čl. 38 Listiny základních práv a svobod, tedy u soudního řízení je vždy právo na jeho přiměřenou délku. Pokud jde o správní řízení, Nejvyšší soud stanovil kritéria, která podle judikatury ESLP musí být splněna proto, abychom mohli říci, že i správní řízení musí být přiměřeně dlouhé - musí tedy jít o spor o právo nebo závazek, tento spor musí být opravdový a vážný, rozhodnutí musí mít přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku v poměrech daného účastníka, současně toto právo nebo závazek musí mít základ ve vnitrostátním právu a musí být soukromoprávní povahy, případně musí poškozený čelit trestnímu obvinění. Důležité je, že tyto podmínky nesmíme vykládat podle našeho vnitrostátního právního řádu, ale podle autonomního výkladu Úmluvy, tj. tak, jak tyto pojmy vnímá ESLP ve své judikatuře. 

Nejvyšší soud se rozhodl, že půjde cestou kazuistiky a u každého správního řízení skrze důkladnou rešerši judikatury ESLP posoudí, zda považuje toto řízení za spadající pod čl. 6 Úmluvy nebo nikoli. 

V řízení sp. zn. 30 Cdo 344/2014 šlo o stavební řízení, v němž se náhrady za nemajetkovou újmu domáhala sousedka, která však měla k sousednímu pozemku pouze oprávnění z věcného břemene, tj. nějakou užívací služebnost. Zde Nejvyšší soud dovodil, že to pod čl. 6 Úmluvy nespadá. S tímto závěrem já osobně nesouhlasím, domnívám se, že jde o právo soukromoprávní povahy i v případě věcného břemene. Nejvyšší soud byl ale toho názoru, že oprávněný z věcného břemene je ve slabším postavení než vlastník.

Podle judikatury také pod čl. 6 Úmluvy nespadá řízení o udělení povolení k trvalému pobytu a také ani řízení o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., v posledně jmenovaném to Nejvyšší soud dovodil ve sp. zn. 30 Cdo 1307/2017. Zde je vhodné podotknout, že v budoucnu pravděpodobně dojde k jisté korekci, neboť Nejvyšší soud dovodil, že řízení nespadá pod čl. 6 Úmluvy, nicméně v judikatuře ESLP najdeme řadu rozhodnutí, kde ESLP potvrdil, že řízení o poskytnutí informace nespadá pod čl. 6 Úmluvy, najde ale také řadu rozhodnutí, kde ESLP naopak dovodil, že i toto řízení je potřeba pod čl. 6 Úmluvy zahrnout (př. Shapovalov proti Ukrajině, stížnost čl. 45835/05, Kenedi proti Maďarsku, stížnost č. 31475/05). V těchto rozhodnutích šlo skutečně o poskytnutí informace, ovšem poskytnutí informace se vztahovalo na zaměstnání nebo pracovní činnost těchto účastníků, kteří informaci potřebovali pro výkon svého povolání. Například pan Kenedi byl historik, který chtěl napsat publikaci, Shapovalov byl novinář, který informaci potřeboval k sepsání reportáže. ESLP dovodil, že se to vztahuje také ke svobodě projevu, proto tato řízení pod čl. 6 Úmluvy zařadil. U poskytnutí informace tedy není závěr jednoznačný. 

Pod čl. 6 Úmluvy také nespadá daňové řízení, nebyla-li v jeho průběhu uložena sankce, dále také řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu.

Naopak pod čl. 6 Úmluvy spadá stavební řízení, v němž byl ale účastníkem vlastník. Nejvyšší soud zde dovodil, že vlastník právo na přiměřenou délku řízení má. Pod čl. 6 Úmluvy dále spadá řízení o stanovení dávky hmotné nouze, kde bychom mohli namítnout, že nejde o soukromé právo. ESLP jej však pod čl. 6 Úmluvy zařazuje, a to dokonce pod typová řízení se zvýšeným významem. Dále pod čl. 6 Úmluvy spadá daňové řízení, kde byla uložena povinnost zaplatit nějaké penále, nebo také řízení o udělení povolení k restaurování kulturních památek.

Podmínka navazujícího soudního řízení

Zajímavé je rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016, se kterým osobně nesouhlasím. I přesto, že dojdeme k závěru, že řízení spadá pod čl. 6 Úmluvy, nemusí zde přesto být právo na přiměřenou délku správního řízení, nenásledovalo-li pak soudní řízení. Tím Nejvyšší soud vlastně řekl, že autonomní výklad Úmluvy není tak důležitý, protože to, zda jde o soudní nebo správní řízení vyplývá z našeho národního práva. Nesouhlasím s tím právě proto, že byl popřen autonomní výklad Úmluvy a také proto, že vlastně účastník řízení na jeho začátku tedy nemůže vědět, zda má nárok na jeho přiměřenou délku nebo nikoli. Dozví se to až v jeho průběhu, když by měl třeba příležitost obrátit se na soud. Tu by ale vůbec nemusel mít, rozhodl-li by správní orgán v jeho prospěch. Pokud správní orgán po 20 letech rozhodne ve prospěch účastníka, je to pro něj přece ale horší, než kdyby ihned rozhodl zamítavě, a pak by se obrátil na soud a řízení tak automaticky spadlo pod čl. 6 Úmluvy. Je-li zde podmínka navazujícího soudního řízení, nemá účastník právo na náhradu za nepřiměřenou délku řízení, pouze na odčinění jednotlivých průtahů, nedodrží-li úřad zákonem stanovenou lhůtu. K tomu se ale nevztahují žádné domněnky, nelze aplikovat stanovisko, těžko se tedy práva na náhradu nemajetkové újmy dosáhne. Pokud soudní řízení navazovalo, je potřeba rozlišit, zda pod čl. 6 Úmluvy spadalo nebo nikoli. Jestliže pod čl. 6 spadá, je počátečním bodem zahájení správního řízení a konečným bodem poslední rozhodnutí ve věci. Celá délka řízení pak bude zohledňována podle § 31a odst. 3 a odčinění se vypočítá za celou délku řízení. Pokud ale správní řízení pod čl. 6 nespadá, domáhá-li se účastník odčinění za celou délku řízení, tj. i za správní část, musí soud učinit rozdělení, protože nejde o jedno právo, ale více práv. Musí tedy samostatně posuzovat újmu za délku řízení před soudem, kde se postupuje podle stanoviska, a naopak za část, která probíhala před správními orgány, se posuzují jednotlivé průtahy a hodnotí se, zda došlo k porušením zákonem stanovených lhůt a zda vůbec ke vzniku újmy došlo, což by prokazoval sám účastník. 

Na koho se ve věcech náhrady škody za nepřiměřeně dlouhé správní řízení obracet?

Pokud bych se chtěl domáhat jakékoli náhrady újmy proti státu, zákon v § 14 zákona č. 82/1998 Sb. stanoví podmínku, že nejdříve se musím obrátit na příslušný orgán a uplatnit právo u něj. Pokud to neučiním, až pak se mohu obrátit na soud. V první řadě ale musím vědět, na jaký orgán se obrátit. Nebude-li správní řízení pokračovat soudním řízením, pak je to jednoduché, podle § 6 zákona č. 82/1998 Sb. se budu obracet na příslušný ústřední správní úřad. Dojde-li ale ke kombinaci, že řízení probíhá chvíli před správními orgány a chvíli před soudy, bude opět důležité posoudit, zda řízení spadá pod čl. 6 nebo nikoli. Pakliže bych pod něj nespadlo, existují zde nejméně dvě práva, kdy za část řízení před soudem je nutno obrátit se na Ministerstvo spravedlnosti a za část před správním orgánem se obrátit na ústřední správní orgán. Daleko větší problém nastane, pokud řízení pod čl. 6 Úmluvy spadá, kdy je potřeba obrátit se na Ministerstvo financí. Osobně toto považuji za velice problematické. Nejvyššímu soudu pravděpodobně nezbývalo, než to takto dovodit, nicméně pro účastníka řízení se mi takový postup jeví nepředstavitelný. Představme si laika, který aby zjistil, s jakým orgánem má vůbec jednat, by si musel najít a nastudovat judikaturu ESLP, aby zjistil, jestli jeho řízení spadá pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a podle toho zjistit, na který orgán se má obrátit. To podle mého názoru není správné. Zákonodárce by proto tuto úpravu měl změnit tak, aby bylo jednoznačné, na jaké orgány se máme obracet. Na druhou stranu lze přiznat, že to pro účastníka takový problém být nemusí, protože podle § 14, uplatní-li své právo u jiného orgánu, budou zde účinky, jako by ho uplatnil u správného orgánu a ty by si žádost měly přeposlat. Zde ale zase přenášíme problematiku na úředníky, kteří budou muset judikaturu ESLP studovat.  


Konference Právo ve veřejné správě 2018

Dne 13. listopadu 2018 se v Brně konal již 7. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Konference tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy. Letos vystoupilo 7 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.

judikatura průtahy v soudním řízení nejvyšší soud konference ESLP

Líbil se vám náš článek? Ohodnoťte ho, prosím.
Hodnotili 3 čtenáři

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejčtenější články