Aktuální problémy a poznatky Ministerstva vnitra z obecní normotvorby - II.

První část příspěvku naleznete zde.

Regulace hazardu v obcích

Nyní se zaměřme na záležitosti, které v současné době poměrně hýbou obcemi. První z nich je regulace hazardu. V období asi před 5 lety existoval názor, že obce mohou regulovat pouze výherní hrací přístroje, vše ostatní je věcí povolení Ministerstva financí. Bohudíky judikáty Ústavního soudu, ale i novela zákona o loteriích, přinesly novou možnost obcím, aby si mohly regulovat provozování celé řady výherních hracích přístrojů. V § 50 odst. 4 zákona o loteriích nalezneme poměrně široké zákonné zmocnění, jež obcím umožňuje říci si, kde by se hrací přístroje měly provozovat nebo naopak, kde by měly být zakázány, v jakém čase, či je plošně zakázat. V roce 2011, 2012 byla ve společnosti patrná poměrně zajímavá nálada, kdy na hazard bylo nahlíženo jako na činnost na okraji společnosti, což judikoval i sám Ústavní soud, když podle něj právo na podnikání není bezbřehé a právo na zásah ze strany obcí je zcela legitimní. Nicméně i nálezy Ústavního soudu týkající se měst Chrastava, Františkovy lázně a Kladno, byť de facto schválily právní úpravu, jež města přijala, upozorňovaly na úskalí regulace hazardu, a to ve vztahu k určování míst, kde je hraní zakázáno nebo povoleno. Současně nálezy řekly, že obce mohou k této regulaci přistoupit, ovšem výběr konkrétních míst by měly opírat o určitá kritéria, jež budou předem známa, nediskriminační a dobře seznatelná. Ministerstvo vnitra poměrně po dlouhou dobu nezahajovalo žádný dozorový proces proti obecně závazným vyhláškám, které regulovaly problematiku způsobem, že určovaly konkrétní místa, spíše pouze upozorňovalo na to, že výběr míst by měl být založen na určitých principech.

Nicméně v loňském září se objevilo na stránkách Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže stanovisko, jež upozorňovalo na hrozbu porušení hospodářské soutěže v případě individualizované regulace. Tímto stanoviskem jsme byli poměrně překvapeni, neboť se dotýkalo bezprostředně tvorby obecně závazných vyhlášek, resp. posuzování jejich zákonnosti. O to více nás překvapilo, že o tomto stanovisku nemělo žádné informace ani Ministerstvo financí jakožto gestor zákona o loteriích. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v něm říká, že on sám je tím orgánem státní správy, jemuž přísluší kontrolovat, zda vydáním obecně závazné vyhlášky, tj. její regulací, nedochází k narušení hospodářské soutěže a současně vyzval obce, aby zvážily, zda jejich regulace odpovídá soutěžnímu právu, tj. není diskriminační vůči některým podnikatelům. Vyzval jej též, aby na svých webových stránkách zveřejnily kritéria výběru jednotlivých míst regulace.

Očekávali jsme tudíž, že během letošního roku obdržíme celou řadu podnětů od Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže s tím, že shledal nějaké pochybení. Letos jsme však žádný podnět neobdrželi. Přesto přistoupilo Ministerstvo vnitra k aktualizaci své metodiky, do které promítlo závěry Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, i závěry Ministerstva financí, s nímž jedná Evropská komise, která má poměrně zásadní výhrady k tomu, jak je v České republice oblast sázkových her a loterií regulována. Tato metodika byla v dubnu zveřejněna na webových stránkách, ze strany obcí se ale žádná velká reakce nedostavila. Většina obcí již tuto problematiku měla upravenu z minula.

Ministerstvo vnitra v průběhu letošního roku řešilo podněty na zákonnost asi 200 obecně závazných vyhlášek obcí ve vztahu k tomu, jakým způsobem je v nich regulace nastavena, povětšinou ze strany velkých sázkových společností. Z tohoto důvodu byl Ministerstvem vnitra spuštěn projekt, v rámci kterého se snažíme od obcí získat vyjádření, na základě jakého kritéria bylo k regulaci přistoupeno, a tato kritéria zhodnotit. Ministerstvo vnitra provádí ale pouze abstraktní kontrolu zákonnosti, nelze očekávat, že bude kontrolovat splnění těchto kritérií, když k tomu slouží zkoumání povolujícího orgánu, případně posuzování rozhodnutí ve správním soudnictví. Podle Ústavního soudu by právě správní soud měl posoudit, zda v daném případě provozovna nesplňuje kritéria proto, aby byla do vyhlášky zařazena. Správní soud může rovněž říci, že v daném případě se vyhláška nebude aplikovat. Ve vztahu ke konkrétním provozovnám je třeba si uvědomit, že stanoví-li si obec jako kritérium vzdálenost od škol, pak soudy mohou rozhodnout o tom, že na území obce existuje další místo, které tyto podmínky splňuje. Zatím se tak ale nestalo.

Shrneme-li si uvedené, jediným efektem postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a podnětů adresovaných ministerstvu je to, že obce zvažují, zda se jim vyplatí složitě konstruovat kritéria regulace, což ve většině případů vede k tomu, že se na svém území rozhodnou pro úplný zákaz. Je to výsledek nedokonalého zákonného zmocnění. Dnes se objevují požadavky, aby zdůvodnění bylo obsaženo přímo ve vyhlášce. Má-li tomu tak být, měla by ale tato podmínka být stanovena přímo zákonem. Za situace, kdy taková podmínka není zákonem stanovena, nejsou obce žádným způsobem vázány. Nicméně rozhodnou-li se, že dosavadní vyhlášky měnit nebudou, měly by si dávat pozor, zda jsou stále aktuální a zda kritéria, která si obce nastavily, jsou stále platná.

Diskriminace v obecně závazných vyhláškách

Dalším velkým tématem je diskriminace v obecně závazných vyhláškách. Jde o téma, o němž se hodně hovoří, přičemž nikdo pořádně neví, o co se vlastně jedná. Definice uvádí, že jde o rozdílné zacházení se subjekty ve srovnatelné situaci, aniž by pro to existovaly nějaké relevantní či seznatelné důvody. Lze tedy říci, že jakékoli výjimky v obecně závazných vyhláškách, jakékoli osvobození či individualizovaná regulace budou vždy potenciálně diskriminační, neboť svým způsobem dochází k zacházení se subjekty rozdílným způsobem. Důležité však je, že podle definice se nejedná o diskriminaci, existují-li pro rozdílné zacházení nějaké rozumné a seznatelné důvody.

Pak se lze setkat s tím, že existují dvě shodné závazné vyhlášky, přičemž jedna byla zhodnocená jako souladná se zákonem, neboť obec byla schopna rozumně odůvodnit, proč postupovala tímto způsobem, zatímco druhá vyhláška bude shledána jako rozporná se zákonem, neboť obec žádné důvody nepředložila. Ačkoli se může zdát, že otázka diskriminace je poněkud přeceňována, je potřeba si uvědomit, že se jedná o téma natolik zásadní, že jej řeší například i veřejná ochránkyně práv. Ministerstvo vnitra například v případě osvobození chápe právo obcí si záležitosti upravit podle vlastních podmínek, pokud jde ale o dopady na občana, individualizovaných subjektů, byla by tato otázka předmětem soudního řízení před obecným soudem. Rozhodne-li se tedy obec někoho v obecné vyhlášce zvýhodnit, měla by pro takový postup mít určité důvody. Hrozí zde ale samozřejmě i možnost veřejné podpory, což by rovněž mohlo být předmětem šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, například osvobodí-li obec sama sebe od poplatku z ubytovací kapacity. Pak hrozí, bude-li obec na trhu s ubytováním na území obce hrát relevantní roli, že naruší hospodářskou soutěž.

Pokud jde o udělování výjimek, upozorňuji na nález Ústavního soudu, kde byla řešena situace, kdy obec uděluje výjimku sama sobě nebo konkrétním osobám. Ústavní soud zde zrušil ustanovení vyhlášky, které udělovalo „generální pardon“ pro obec. S tím, že pokud ostatní v rámci určité výjimky, například používání pyrotechniky, musí prokázat, že nenaruší veřejný pořádek, měly by stejným testem projít i akce pořádané obcí.

Co se týká plošné regulace činností, judikoval Ústavní soud, že jedinou činnost, kterou lze zakázat plošně, je regulace prostituce. Zde je potřeba si uvědomit, že existují i speciální zákonná zmocnění, například zákon o loteriích, která toto umožňují obdobně. Platí, že v případě jakékoli regulace by obec měla sledovat, zda její regulace je proporcionální a sleduje daný cíl.

Podomní prodej závěrem

V závěru bych rád upozornil na regulaci podomního prodeje. Tuto oblast obce mohou řešit, ale nikoli v oblasti samostatné působnosti, nýbrž v rámci přenesené působnosti. Obce v rámci ní mohou vydat tržní řád a v něm pak podomní prodej zakázat.

---

Konference Právo ve veřejné správě 2015

Ve dnech 3. a 4. listopadu 2015 se v Praze konal již 4. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Program konference, která tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy, byl opět rozdělen do dvou dní. Letos vystoupilo 13 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.