Budu se zabývat tím, jak vnímáme pojem eGovernment a jaký by byl jeho ideální stav, především se pokusím podat přehled budování eGovernmentu v České republice včetně legislativního vymezení, budu hovořit především o kritickém zhodnocení současného stavu. V závěru bych rád navrhl „Co dělat?“, což se obávám, že bude přehlídka marných návrhů.
Co je eGovernment
Co to je eGovernment, resp. co je za eGovernment považováno a co ne. Pokud se podíváme na dokumenty zejména nechvalně známé Evropské unie, zjistíme, že se v nich obvykle jakýmsi způsobem hypertrofují takové požadavky jako šířka pásma, rychlost připojení, požadavek počítače v každé domácnosti atd., rozhodně eGovernment není jenom elektronický styk občana nebo obecně jakékoliv osoby se státem. Mělo by to být plnění funkcí státu, samospráv, řízení orgánů veřejné moci a poskytování veřejných služeb pomocí moderních informačních a komunikačních technologií.
Když se podíváme na některé publikované definice, vidíme, že to jsou často „eurobláboly“. Podíváme-li se na definici EU, tak jde o veřejné služby umožňující občanům podílet se na životě společensky a kulturně tvůrčích komunit včetně demokratického procesu. Je zábavné, když Evropská unie hovoří vůbec o demokratickém procesu, přitom ona sama je konglomerátem většinou nikým nevolených orgánů.
Myslím si ale, že o tom ani tak moc eGovernment není. Není také jen o použití elektronických komunikací, nicméně tady už najdeme něco, co s eGovernmentem souvisí - nástroj pro dosažení lepší správy. Ministerstvo informatiky kdysi definovalo eGovernment tak, že je to rychlejší, spolehlivější a levnější poskytování služeb veřejné správy nejširší veřejnosti a zajištění větší otevřenosti. Definici můžeme ještě vylepšit. Když se podíváme na to, jakým způsobem definuje obsah eGovernmentu po jednotlivých službách Evropská unie, je to již trochu zajímavější, ale zase vidíme, jak zcela jiné představy má Evropská unie a jak zcela jinak je to realizováno u nás, protože řada těchto věcí, např. podávání žádosti o stavební povolení, vydávání pasů atd., to všechno jsou věci, které zní hezky, ale nakonec vždy speciálně v našich podmínkách narazíte na to, že žádost o stavební povolení nepodáte, protože nelze zdigitalizovat přílohy k žádosti, což znamená veškerou stavební dokumentaci, nebo resp. zdigitalizovat ji lze, ale nepošlete ji datovou schránkou. Představa o tom, že pošlete na úřad svoji digitální fotografii za účelem vydání nějakého průkazu je také, bohužel, naprostou fikcí. Jediné, co snad Český stát plní ne na 100, ale na 1000 procent, je oznámení policii, protože v rámci všeobecné udavačské atmosféry, která u nás vládne, to jistě plníme přesně podle představ Evropské unie i více.
Stále se ale jedná jen o část eGovernmentu. EU má představu o tom, že eGovernment je pouze služba, kterou stát nějakým způsobem poskytuje občanům. Ale to je jenom zase ta jedna polovina. Ano, dobrá zpráva je proces vládnutí, který by nám eGovernment měl pomoci dělat lépe. Ve skutečnosti bychom měli chápat eGovernment i z hlediska vnitřku, to znamená z hlediska toho, co se odehrává uvnitř orgánů veřejné moci. Myslím si, že zásadní chybou je redukovat eGovernment jen na elektronickou komunikaci nebo na nějakou službu občanům. Měl by to být proces transformace vnitřních i vnějších vztahů veřejné správy pomocí moderních informačních a komunikačních technologií. Co nás ale tedy musí zajímat, není jen služba občanovi, ale optimalizace interních procesů orgánů veřejné moci. Je to opravdu jin a jang, jsou to dvě stránky téže mince. Na jedné straně služby orgánům veřejné moci a výkon dozoru vůči podřízeným subjektům, na druhou stranu to, co je uvnitř, zajištění činnosti orgánů veřejné moci včetně součinnosti a komunikace s ostatními orgány veřejné moci.
Budeme se za chvíli bavit o tom, jestli to tak skutečně funguje. Máme jakýsi ideál. Zaměstnanci orgánů veřejné moci díky eGovernmentu získávají více času pro vlastní výkon činnosti, méně se věnují nějakým servisním úkonům, jakým je vyhledávání údajů, doručování, ověřování doručování atd., a všechny tyto činnosti by měly mít možnost vykonávat v podstatě kdykoliv, ne jen v nějakém omezeném časovém okamžiku. Kdyby to takto fungovalo, bylo by to ideální. Ale ono to nefunguje. Především v určitý moment se budování eGovernmentu zastavilo, takže vlastně to, k čemu by měl sloužit eGovernment z hlediska vnitřku (provést systémové změny v organizaci a řízení orgánů veřejné moci, odstranit duplicity, případně i multiplicity činností, zkvalitnit toky informací, připravit podklady pro rozhodování), to zkrátka nefunguje, neděje se tak. Jedním z důvodů je skutečnost, že v mnoha případech se přistupuje k elektronizaci naprosto chybně, a to tak, že se jedna ku jedné kopíruje stávající hlavoruční zpracování, kdy to, co úřad tvoří na papíru, tvoří také na obrazovce, ale nic se systémově nezmění. A to je chybou jak zadavatelů, tak i zhotovitelů samotných, kteří nedokáží přijít s tím, že by se to dalo dělat úplně jinak.
Vedlejší efekty eGovernmentu
Máme tady ještě další vedlejší efekty eGovernmentu, které ale jsou velice významné. eGovernment zvyšuje bezpečnost a ochranu dat prakticky před čímkoli, třeba před povodněmi. Vzpomeňte si například, jak za povodní v Praze byla utopena spisovna Městského soudu v Tróji.
Otázka ztracených spisů. Chci-li v rámci úředního řízení nějaký spis ztratit, je to velice jednoduché a nikdo mi nikdy nedokáže, že jsem to udělal úmyslně. Můžeme si myslet, že úřední spis je nepadělatelný, ale víme, že byly padělány třeba i pozemkové knihy v jednom poměrně známém případu poměrně brzy po revoluci. Je tady další věc, neoprávněné přístupy. Aby skutečně platilo pravidlo „need to know“, aby se každý dostal jenom k tomu, k čemu má a k ničemu jinému. V bance to funguje, ale v úřadu moc ne. Toto všechno jsou věci, které díky eGovernmentu můžeme vyřešit. A pak je tady ještě věc strašnější, a to, že eGovernment umožňuje odstraňovat chyby, kontrolovat kvalitu práce, např. lhůty a průtahy, a v podstatě umožňuje odhalovat podezření ze zneužití pravomoci nebo jinou nekalou činnost zaměstnanců, jinými slovy trávení pracovní doby na sociálních sítích. Organizace by fungovala lépe bez zaměstnance, který je 24 hodin denně připojen na Facebook nebo podobnou sociální síť, a tím tráví pracovní čas. eGovernment by mu zatrhl „tipec“, protože by jeho šéf viděl, kolik času dotyčný stráví prací na spisu a kolik času stráví „lajkováním“ na Facebooku.
Domnívám se, že toto je hlavní důvod někdy pasivního, někdy aktivního odporu proti eGovernmentu. Ludisté, kteří kdysi rozbíjeli stroje, jsou slabým odvarem proti tomu, co dělají např. lékaři a nemocnice, když už několik let velice úspěšně bojkotují jakýkoliv eGovernment v oblasti zdravotnictví, neboli eHealth. Podívejte se jen na otázku preskripce léků. Přestože je elektronická preskripce zakotvena v zákoně, vláda asi i na základě lobování lékařské komory ignoruje povinnost danou zákonem, protože v momentě, kdy bude zavedena plně elektronická preskripce léků, zjistí se, kdo co předepisuje, jestli je to nutné, jak se na tom utrácí, kde vznikají duplicity, multiplicity, kolik lidí bylo ohroženo špatnými předpisy na životě, atd. Nechápu, proč již někdo nepodal trestní oznámení pro obecné ohrožení v důsledku toho, že neexistuje elektronická preskripce.
Stejně tak další věc: aby lékaři používali počítač. Na co myslíte, že dojel IZIP? Šlo o skvělý projekt, ale dojel na to, že neměl takovou oficiální podporu, aby bylo řečeno, že každý doktor jej musí používat. Protože zase by to byl nástroj, jak kontrolovat fungování lékařů. To byl důvod, proč se IZIP nikdy nepodařilo plošně nasadit.
O některých věcech se tiše přestalo mluvit. Projekt eSbírka, projekt eLegislativa. Když si na ty projekty vzpomenu, mnohokrát jsem je opakovaně oficiálně připomínkoval, byly v nich velice zábavné termíny, do kdy to vše bude hotovo. Já jsem tehdy říkal, že to je nesmysl, ale ono se ani nezačalo. Vize, kdy bude všechno propojeno od legislativního záměru přes návrh a projednání právního předpisu až do jeho vyhlášení ve Sbírce, kdy bude existovat elektronická sbírka zákonů a něco, co mělo fungovat jako expertní systém, který by pomáhal při tvorbě legislativy, nic takového neexistuje.
Ono je totiž docela těžké takovou věc vytvořit. Já jsem říkal, nevymýšlejme eSbírku, nechť si to stát koupí od soukromé firmy, která provozuje nějaký informační systém právních informací. A co se týká eLegislativy, tak to je záležitost výzkumu na univerzitách na dalších deset, patnáct let. Jinými slovy – nemáme nic z toho. A potom vznikají legislativně-technické chyby v občanském zákoníku. Já jsem byl deset let členem Legislativní rady vlády, a kdybyste viděli, jaké hrůzy tam nosili jednotliví předkladatelé, na kolik náměstků ministrů já jsem tam křičel a co se tam všechno odehrávalo, kdy předkladatelé vůbec nevědí, jaký je stav platného práva. Ale upřímně řečeno, nedivím se jim. Pátral jsem v mém oblíbeném právním informačním systému a zjistil jsem, že bylo vydáno asi 16 500 zákonů, 14 000 vyhlášek, 3 000 nařízení vlády a jenom v CODEXISu, který používám, je 500 000 dokumentů. Kdo z vás bez pomoci kvalitního informačního systému, ať již máte jakýkoliv, si troufne říci, že zná aktuální stav platného práva? Když jsem ještě pracoval v justici, měli jsme kolegu, který měl jedinou pro celý rezort relevantní sbírku zákonů v papírové podobě, do které vlepoval opravy a půjčoval to pouze prezenčně ve své kanceláři. To bylo před 20, 25 lety. Někteří z vás si to asi dovedou představit, ale pro některé to už je jako science fiction. Pokud ale nemáme schopnost zjistit, jaký je stav platného práva, je vytváření legislativy, ale i prostá aplikace práva nemožná. Některý soud píše, že se mohu odvolat ve lhůtě 14 dnů, jiný soud píše, že mohu podat stížnost ve lhůtě 3 dnů, a přitom to zdůvodňují ve stejném typu řízení a pro stejný úkon. Je to zábavné. Možná, kdyby si přečetli, jaký předpis v jakém znění platí, dělali by to stejně.
Další záležitostí je elektronický spis, který nemáme. Po mnoha letech zákon o archivnictví a spisové službě připustil, že může kromě papírového dokumentu existovat i dokument elektronický, ale povinnost, aby stát vedl všechny spisy v elektronické podobě, tzn., aby jakýkoliv papír, který ještě někdo vytvoří, byl při vstupu do úřadu digitalizován a již nikdy se neobjevil v papírové podobě, to není a není zájem to udělat, a když je, tak jsou pak obvykle ti, co to udělají, po právu potrestáni. O tom budu hovořit v závěru.
Nemáme ani univerzální osobní průkaz. Máme průkazy občanské, řidičské, zbrojní, služební, tramvajenky, Opencardy, kartičky pro případ nehody, pilotní průkaz, a další a další a to všechno taháme sebou, místo toho, abychom měli jednu kartu, nazvanou třeba osobní průkaz, kde bude všechno. A případně tam budou ještě údaje pro elektronické podepisování, čili soukromý klíč a certifikát. Když jsem byl před 15 lety v Singapuru, tak jsem tam trapně listoval ve svém papírovém pasu a okolo chodili místní občané a byli odbavováni tak, že prošli okolo jakéhosi nosiče, který snímal obsah jejich bezkontaktních ID karet.
Vývoje elektronizace veřejné správy
Elektronizace veřejné správy se pohybuje v cyklech, jako všechny ostatní politické a ekonomické jevy, a bohužel musím říci, že z posledních patnácti let můžeme pouze o dvou obdobích hovořit jako o době, kdy se skutečně eGovernment budoval. Celý proces odstartoval někdy již v devadesátých letech, kdy se stát pokoušel vybudovat jakýsi státní informační systém, což se nepodařilo. Jednak na to nebyly ještě ani technologické prostředky, jednak se začalo velice brojit proti koncepci nějakého Velkého bratra v podobě jednoho informačního systému a počítalo se s tím, že bude nahrazen nějakým konglomerátem informačních systémů veřejné správy. To byl poměrně dobrý nápad a okolo roku 2000 se u nás skutečně začal budovat eGovernment v podobě přijetí různých dokumentů, např. státní informační politika, akční plány atd. Z hlediska legislativy šlo o přijetí dvou zásadních zákonů, a to jednak zákona o informačních systémech veřejné správy, který definoval, co to je informační systém veřejné správy, různá práva a povinnosti, které s tím souvisí, a potom zákona o elektronickém podpisu, který zavedl do českého právního řádu elektronický podpis jako nejdůležitější krok pro zrovnoprávnění listinných a elektronických dokumentů. Kromě toho byly v roce 2000 přijaty ještě dva právní předpisy, které s eGovernmentem úzce souvisejí, a to zákon o ochraně osobních údajů a autorský zákon č. 121/2000 Sb. v modernějším znění, než byl předchozí autorský zákon č. 35/1965 Sb.
V roce 2002 bylo vytvořeno Ministerstvo informatiky jako ústřední orgán státní správy a my jsme mysleli, že to všechno bude ještě lepší a radostnější. Bohužel, nebylo. Ministerstvo informatiky sice přispělo ke spuštění tzv. portálu veřejné správy, což byl skutečně takový první informační systém pro komunikaci od státu občanovi, který poskytoval informace o výkonu veřejné moci. Pokud byste se chtěli podívat, jak je právně vymezen portál veřejné správy, tak jej najdete v § 6f zákona o informačních systémech veřejné správy. Portál veřejné správy funguje doposud a najdete na něm skutečně všechny možné informace – pro občany, pro podnikatele, pro cizince, můžete vyhledat životní situace – typu ztracený pas, hledat různé rejstříky atd., je tam propojení na datové stránky, na Czech Point, je to něco, kde by, když někdo, kdo není profesionálem v oblasti výkonu veřejné moci, měl vždy začít hledat.
Nicméně již brzy se naplnily teze prof. Parkinsona a ministerstvo, zejména po výměně ministrů, se již nezapsalo do oblasti eGovernmentu žádným výrazným počinem. Byly rozdány peníze, které zbývaly, a tím ministerstvo v podstatě skončilo. To byl zřejmě jeden z důvodů, proč nová vláda v roce 2007 Ministerstvo informatiky zrušila. Jeho úkoly byly jakýmsi způsobem roztříštěny na Ministerstvo vnitra, Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo pro místní rozvoj a nutno říci, že ty důvody byly především personálního charakteru, vyplývající z koalice, koaličních smluv, z toho, kdo měl dostat jaké ministerstvo atd. V podstatě jsme to vnímali jako docela průšvih a dost jsme se toho obávali. Naštěstí, a to byla druhá bohatýrská, ale bohužel také poslední etapa rozvoje eGovernmentu u nás, ve vedení Ministerstva vnitra se vynacházely dvě osoby – pan ministr Langer a pan náměstek Zajíček - kterých si za aktivity okolo eGovernmentu hluboce vážím, protože tam skutečně došlo ke znovuzrození a k znovuformulování myšlenky „Nemá obíhat občan, ale dokument“ a vzniklo něco, co možná znáte, co jste již viděli, tzv. eGon. To je takový panáček sestávající z několika složek, kde jeho prsty je Czech Point, oběhová soustava komunikační infrastruktura veřejné správy (to je věc na samostatnou přednášku, protože má obrovské problémy právě v důsledku zákona o veřejných zakázkách), srdcem jsou datové schránky a mozkem základní registry. Toto všechno se v podstatě podařilo zrealizovat. Předpokládalo se ještě, že přijde jakási „ženština“ nazvaná Klaudie, která bude provozovat tyto informační systémy v rámci cloud computingu, přičemž já považuji cloud za velice nebezpečnou záležitost z hlediska bezpečnosti a domnívám se, že zajištění bezpečnostních parametrů, které má informační systém veřejné správy splňovat, by bylo obtížné. Ale tak jako o celém eGovernmentu, přestalo se mluvit i o Klaudii, takže nevíme, co se s dívkou stalo.
Faktem je, že ještě v koncepci se objevilo něco, co se jmenuje Centrální místo služeb. Asi vám to zní jako centrální mozek lidstva, bylo to i podobné. Mělo se jednat o souhrn veškerého eGovernmentu na jednom místě, kde by si objednávaly služby jednotlivé orgány veřejné moci. Bohužel, pro nedostatek informací vám nemohu říci, jestli to vůbec bylo zrealizováno.[1]
[1] Pozn. aut.: podle aktuálních informací z 3. 12. 2014 odštěpením ze Státní tiskárny cenin vznikl v rezortu Ministerstva financí další státní podnik – „Státní pokladna - Centrum sdílených služeb“ a hovoří se o tom, že by mohl roli tohoto Centrálního místa služeb plnit.
Konference Právo ve veřejné správě 2014
Ve dnech 5. a 6. listopadu 2014 se v Hradci Králové konal již 3. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Záštitu nad letošním ročníkem převzalo Ministerstvo vnitra ČR prostřednictvím náměstkyně pro veřejnou správu a legislativu, Sdružení místních samospráv ČR, Svaz měst a obcí ČR, Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů ČR a Institut pro veřejnou správu Praha. Na konferenci s podtitulem Nové právo 2014 vystoupilo během dvou dnů 13 přednášejících odborníků z oblasti advokacie, státní správy a samosprávy, akademické půdy a dalších. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()