Přiznání odkladného účinku ve věcech pobytu cizinců

Vystává proto otázka, jakým způsobem lze dočasně pozastavit právní účinky správního rozhodnutí, tak aby cizinec nebyl nucen ze dne na den se vrátit do svého domovského státu. Pomineme-li stranou odvolání proti prvoinstančním rozhodnutí, nabízí právní řád ještě možnost soudní ochrany, a to cestou návrhu na přiznání odkladného (suspensivního) účinku správní žalobě, případně kasační stížnosti.

Právě na tuto problematiku se v následujícím příspěvku zaměříme, přičemž cílem je představit a upozornit na zvláštnosti návrhu na přiznání odkladného účinku, především jakým způsobem a jaké skutečnosti musí být vylíčeny a doloženy, má-li být tento návrh úspěšný.    

Obecně k pojmu odkladný účinek ve správním soudnictví

Úvodem si krátce představme institut odkladného účinku. Rozhodovací praxe správních soudů na rozhodnutí o přiznání odkladného účinku nahlíží jako na rozhodnutí dočasné[2] a předběžné povahy, u něhož nelze předjímat konečný výsledek ve věci samé.[3] Jeho smyslem je „pozastavit veškeré účinky žalovaného rozhodnutí“,[4] přesněji řečeno „odložit vykonatelnost či jiné účinky rozhodnutí správního orgánu".[5]

Platná právní úprava možnost přiznání odkladného účinku předvídá v ustanovení § 73 soudního řádu správního.[6] Již z prvního odstavce je zřejmé, že podání žaloby, případně kasační stížnosti samo o sobě nemá jakýkoliv vliv na právní moc či vykonatelnost správního rozhodnutí,[7] ledaže zvláštní právní předpis stanoví jinak. Ustanovení § 73 odst. 1 soudního řádu správního představuje ve své podstatě obecné pravidlo, podle kterého žaloba ani kasační stížnost (zde ve spojení s § 107 soudního řádu správního) nemá odkladný účinek. Výjimkou je rozhodnutí soudu o jeho přiznání, které je nicméně vyhrazeno jen mimořádným případům, kdy zvláštní okolnosti mohou odůvodnit vyhovění návrhu na přiznání odkladného účinku.[8] Výstižnou charakteristiku formuloval šestý senát Nejvyššího správního soudu, dle něhož „odkladný účinek má charakter institutu mimořádného, vyhrazeného pro ojedinělé případy; je koncipován jako dočasná procesní ochrana stěžovatele jako účastníka řízení před okamžitým výkonem pro něj nepříznivého soudního, resp. správního rozhodnutí; přiznáním odkladného účinku je prolamována právní moc rozhodnutí.“[9]

K tomu je ale nezbytné, aby byly současně naplněny několik podmínek. Ty je možné rozdělit do dvou skupin. První skupinu představují procesní podmínky, které vyžadují jednak podání návrhu na přiznání odkladného účinku a jednak probíhající soudní řízení. Druhou skupinu tvoří naopak hmotněprávní podmínky, kdy se v prvé řadě vyžaduje existence hrozby vzniku újmy, u níž je dána příčinná souvislost mezi právními účinky rozhodnutí a hrozící újmou a tato újma dosahuje určité míry (intenzity), což zákonné ustanovení vyjadřuje slovním spojením „nepoměrně větší újmu, než která může vzniknout jiným osobám“. Nicméně přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s veřejným zájmem. Tato v pořadí druhá hmotněprávní podmínka nesměřuje k ochraně obecného veřejného zájmu, nýbrž jen důležitého zájmu, který může v daném případě přicházet v úvahu. Z povahy věci jsou tyto podmínky protichůdné, proto lze dovodit taktéž třetí podmínku, a to proporcionalitu rozhodnutí o (ne)přiznání odkladného účinku, pokud se zájem na přiznání odkladného účinku dostane do střetu s veřejným zájmem.[10] Nastane-li taková situace, je povinností soudu vyvažovat intenzitu hrozícího zásahu do základního práva žalobce, případně stěžovatele na straně jedné a intenzitu narušení veřejného zájmu na straně druhé.[11]      

Zda je dána hrozba nepoměrné újmy je nicméně odvislá od splnění povinnosti tvrdit a osvědčit rozhodné skutečnosti. Ten, kdo má zájem na přiznání odkladného účinku, musí vylíčit újmu, která by hrozila okamžitým výkonem napadeného správního rozhodnutí. „[Takové] tvrzení musí být dostatečně konkrétní a podrobné, musí zahrnovat vysvětlení, v čem újma spočívá, a vymezení rozsahu újmy […]. Dále je povinností žalobce osvědčit, jaké právní účinky má napadené rozhodnutí správního orgánu, a důvodnost jeho tvrzení o povaze a intenzitě hrozící újmy […].“ Totéž platí pro potřebu ochranu veřejného zájmu.[12]

Odkladný účinek ve věcech pobytu cizinců

V následující části příspěvku bude již pozornost věnována rozhodnutím vydaných podle zákona o pobytu cizinců. I zde platí obecné pravidlo, podle kterého samotná žaloba, případně kasační stížnost nepozastavuje účinky napadeného správního rozhodnutí. Nicméně zvláštní postavení zaujímají rozhodnutí o správním vyhoštění (§ 118 a násl. zákona o pobytu cizinců). Je-li proti nim podána správní žaloba či kasační stížnost sám zákon jim přiznává odkladný účinek, ledaže se jedná o případy správního vyhoštění z důvodu ohrožení bezpečnosti státu (srov. § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Jinými slovy, všechny žaloby (kasační stížnosti) mají automaticky odkladný účinek. Výjimku stanovil zákonodárce pro případy, které se dotýkají státobezpečnostních otázek. V takových případech je to opět dotčený cizinec, kterého tíží povinnost tvrdit a osvědčit skutečnosti svědčící ve prospěch přiznání odkladného účinku.

Z hlediska vyvolání odkladného účinku tak můžeme rozlišovat dvě skupiny prostředků soudní ochrany. Na straně jedné ty, u nichž odkladný účinek je přiznán ex lege (ze zákona), a na straně druhé ty, u nichž naopak je odkladný účinek přiznán ex actu (na základě rozhodnutí).   

Jak již bylo výše uvedeno, nepostačí toliko formálně podat návrh na přiznání odkladného účinku, nýbrž žalobce-cizinec, případně stěžovatel-cizinec jej musí odůvodnit, tj. musí se jednat o kvalifikovaný návrh, v němž budou dostatečně konkrétně vylíčeny všechny okolnosti, které osvědčují závěr, že hrozící újma není první pohled vyloučena. Na druhou stranu není třeba tvrdit ani osvědčovat dopady přiznání odkladného účinku na veřejný zájem.[13]

Tíží-li cizince povinnost tvrdit a osvědčit újmu, která by mu hrozila okamžitým výkonem rozhodnutí, vyvstává v tomto směru otázka, co přesně je třeba vylíčit a doložit, aby žalobě či kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek. Jistým vodítkem může být ustanovení § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, které obsahuje jistá kritéria pro posouzení přiměřenosti (meritorních) rozhodnutí. Jmenovitě zákon uvádí, že při posuzování přiměřenosti je třeba přihlédnout k „závažnosti nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.“

Citované ustanovení obsahuje toliko příkladmý výčet okolností, které by měly zaznít, nicméně lze obecně doporučit, aby návrh na přiznání odkladného účinku obsahoval všechny v úvahu přicházející okolnosti, které se jakkoli dotýkají soukromého a rodinného života, neboť ve většině případech tvrzenou a osvědčovanou újmou bude především narušení dosavadního života cizince na území České republiky. Nutno zdůraznit, že popis osobních, rodinných či jiných poměrů musí být dostatečně konkrétní a individualizovaný. Nežádoucím – s největší pravděpodobností neúspěšným – návrhem je takový, který sice namítá dotčení cizincových zájmů, avšak je tak činěno povšechným či povrchním způsobem, na základě čehož není dobře možné učinit závěr, jestli napadené rozhodnutí skutečně vede k nenahraditelné újmě. Proto je nezbytné vylíčit, jaké jsou konkrétní a individualizované vazby osobního či rodinného života (např. existence rodinného života), přičemž je nutno tyto vazby dále specifikovat (např. z rodinného života vzešly děti, které se narodily a vyrůstají na území České republiky), a dále vymezit, do jaké míry jsou tyto vazby hluboké nebo intenzivní, případně upozornit na obzvlášť nepříznivé následky (např. cizinci se v průběhu řízení čerstvě narodilo nezletilé dítě, tudíž by bylo v rozporu s nejlepším zájmem, aby v důsledku výkonu napadeného správního rozhodnutí bylo ponecháno napospas osudu, neboť nezletilé děti nízkého věku budou zpravidla vyžadovat neustálou péči ze strany rodičů). Lze tedy shrnout, že čím jsou tvrzené a osvědčované skutečnosti podrobnější, tím větší šance je pro přiznání odkladného účinku.     

Ukázkovým rozhodnutím je například usnesení Nejvyššího správního soudu pod číslem jednacím 5 As 73/2011-100,[14] kde soud přisvědčil názoru stěžovatele, že nucené opuštění území České republiky by pro něho a pro jeho rodinu mohlo znamenat nenahraditelnou újmu vzhledem ke stávajícím osobním a rodinným poměrům. Přiznání odkladného účinku má proto cizinci umožnit, aby po dobu soudního řízení nadále mohl realizovat svůj osobní a rodinný život, aniž by byl nucen předcházet nenahraditelné újmě vědomým porušováním právních předpisů na poli pobytu cizinců, tj. nelegálním pobytem. Taktéž studium, kde rozhodující skutečnostmi mohou být například probíhající prezenční studium s tím spojená výzkumná činnost a práce na absolventské práci,[15] či podnikatelská činnost (ochromení každodenní činnosti společnosti vyplývající z nepřítomnosti na území) považuje rozhodovací praxe správních soudů za relevantní.[16]  

Otázkou však je, zda pouhý zájem cizozemského žalobce či stěžovatele na zachování procesních práv, především práva se osobně účastnit a práva být v kontaktu s právním zástupcem, je hodný ochrany, resp. je důvodem pro odložení účinku rozhodnutí. Z výše uvedeného rozhodnutí totiž vyplývá, že pro výkon práva na spravedlivý proces je nezbytné, aby cizinec mohl zůstat na území České republiky po celou dobu řízení. Nehledě na to, zda je zastoupen advokátem, k tomuto základnímu právu náleží právo osobně vystupovat v řízení, být v kontaktu se svým zástupcem či mu udělovat konkrétní pokyny. S tímto názorem se nicméně neztotožnil rozšířený senát,[17] který odmítl postup, podle kterého je každému cizinci bez dalšího přiznán odkladný účinek. Paušální přiznávání odkladného účinku by totiž popřelo výjimečnou povahu tohoto institutu a šlo by proti zákonnému požadavku, aby by byly zváženy všechny individuální okolnosti, které podporují závěr o hrozící újmě.[18]

Bylo by však chybou tvrdit, že procesní zájem cizince nemůže sehrát významnou roli. Naopak „i zájem na osobní účasti v řízení o kasační stížnosti nepochybně může být (dle okolností) důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Nemělo by tomu tak být ovšem automaticky bez dalšího, ale obvykle jen ve spojení s dalšími důvody (např. týkajícími se rodinného či soukromého života stěžovatele), nebo v návaznosti na individuální okolnosti a specifika soudního řízení v dané věci. Všechny tyto individuální okolnosti by však měly jasně a konkrétně plynout ze stěžovatelem osvědčených tvrzení.“[19] Stručně řečeno, vedle zájmu na zachování procesních práv vyplývajících z práva na spravedlivý proces musí ještě nastoupit další zájem. Až jejich souhrn může odůvodnit přiznání odkladného účinku. K totožnému závěru dospělo též rozhodnutí druhého senátu Nejvyššího správního soudu, jehož právní věta uvádí, že „návrhu na přiznání odkladného účinku […] nelze vyhovět, opírá-li se pouze o obecnou argumentaci právem na spravedlivý proces (právo osobně se účastnit řízení, být v úzkém kontaktu se svým zástupcem), aniž by zde byly další, individualizované a závažné okolnosti, které mimořádné vyloučení účinků pravomocného správního rozhodnutí odůvodňují.“[20]

Závěr

Závěrem lze uzavřít, že přiznání odkladného účinku je výjimkou z obecného pravidla, že správní žaloba ani kasační stížnost s sebou nepřináší odkladný účinek. Úspěšný návrh vyžaduje, aby cizinci tvrdili a osvědčili skutečnosti významné pro učinění závěru o možném vzniku nenahraditelné újmy. Této povinnosti je učiněno za dost, jsou-li vylíčené skutečnosti dostatečné konkrétní a individualizované, neboť není úkolem soudu, aby cizince spekulativně domýšlel, jaké nepřiznivé následky mohou vzniknout při okamžitém výkonu napadeného správního rozhodnutí. Procesní zájem cizince setrvávat na území České republiky je pochopitelný, ale sám o sobě neodůvodňuje přiznání odkladného účinku. Vždy je nutné poukázat a vylíčit další dodatečné skutečnosti, zejm. týkající se soukromého a rodinného života.

---

[1] zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

[2] usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2004, č. j. 5 As 52/2004-172, č. 507/2005 Sb. NSS.

[3] usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005-76, č. 1072/2007 Sb. NSS.

[4] KÜHN, Zdeněk a kol. Soudní řád správní: komentář. In: ASPI [právní informační systém]. Nakladatelství Wolters Kluwer [cit. 4.8.2022], § 73, marginální číslo 4.

[5] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2020, č. j. 8 Azs 339/2019-38, č. 4039/2020 Sb. NSS.