Menu

Články

Sebeobvinění a kontrola – několik poznámek k možnosti odmítnout součinnost správním orgánům při výkonu dohledu, část I.

ČlánkySprávní právoMgr. Pavel Švásta19.03.2017
Mgr. Pavel Švásta19.03.2017

Předkládaný článek má za úkol seznámit čtenáře s problematikou aplikace zásady nemo tenetur se ipsum accusare (dále jen „nemo tenetur“) na právnické a fyzické osoby – podnikatele v průběhu kontroly prováděné podle zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „KŘ“) a jeho předchůdce, zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „ZSK“) a při výkonu dohledu podle zákonů regulujících dohled nad oblastí kapitálového trhu a hospodářské soutěže.

Tento článek volně navazuje na článek publikovaný dne 2. 3. 2015 na www.pravniprostor.cz s názvem „Několik krátkých úvah k problematice aplikace zásady nemo tenetur na právnické osoby“[1], ve kterém jsem se věnoval problematice možnosti právnických osob dovolat se zásady nemo tenetur v řízení o správním deliktu, a v této souvislosti jsem představil jak několik rozsudků Evropského soudního dvora, tak i několik postřehů ze zahraničí. Předkládaný článek navazuje na předchozí zejména tím, že přináší několik postřehů z rozhodovací praxe Městského soudu v Praze (dále jen „MSP“), Krajského soudu v Brně (dále jen „KSB“) a Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ve vztahu k rozhodnutím České národní banky (dále jen „ČNB“) a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“), vydaným při výkonu dohledu nad kapitálovým trhem a ochranou hospodářské soutěže. Některé z rozsudků citovaných v tomto článku byly přitom vydány po publikaci zmíněného článku v roce 2015.

Článek je strukturován na 4 části, které se věnují následující problematice: (i) možnost dovolat se zásady nemo tenetur  v průběhu kontroly konané podle KŘ, (ii) možnost dovolat se zásady nemo tenetur v případě výkonu dohledu podle zvláštních zákonů, (iii) vztah legislativy upravující dohled jednotlivých institucí a zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“), resp. možnost dohledového orgánu žádat po dohlíženém subjektu podklady a informace podle lex specialis, upravující jeho dohledová oprávnění po zahájení správního řízení a (iv) projev zásady nemo tenetur ve vztahu k výslechu fyzických osob jednajících jménem právnických osob v řízení o správním deliktu.

Vyžadování informací od dohlížených subjektů v průběhu kontroly konané podle KŘ

KŘ definuje kontrolu v § 2 následovně: „Kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů.“ Pravomoci kontrolních orgánů jsou v KŘ řádu vymezeny relativně široce, nicméně v kontextu tématu tohoto článku lze upozornit zejména na § 8 písm. c) a f) KŘ[2], který kontrolovaným subjektům ukládá povinnost součinnosti s kontrolním orgánem a povinnost na vyzvání kontrolního orgánu předložit požadované podklady a dokumenty. Tato oprávnění kontrolního orgánu pak korespondují s povinnostmi kontrolovaného subjektu; v této souvislosti lze zmínit zejména ustanovení § 10 odst. 2 KŘ, dle kterého je kontrolovaný subjekt povinen poskytnout kontrolnímu orgánu plnou součinnost[3]. Plnění výše uvedené povinnosti je pak zajištěno jednotlivými sankčními ustanoveními. V konkrétní rovině § 15 odst. 1 písm. a) ve spojení s odst. 2 KŘ umožňuje fyzické osobě uložit pokutu do výše 500 tis. Kč v případě porušení povinnosti stanovené v § 10 odst. 2 KŘ; v souladu s § 16 odst. 1 písm. a) ve spojení s odst. 2 KŘ pak lze uložit pokutu v totožné výši za porušení totožné povinnosti i právnické osobě a podnikající fyzické osobě.

V souvislosti s citovanými právy kontrolních orgánů a povinnostmi kontrolovaných subjektů vyvstává otázka, zda se mohou v průběhu kontroly kontrolované subjekty dovolat zásady nemo tenetur a odmítnout předložení vyžádaných podkladů s tím, že by mohly být použity jako důkazy o jejich protiprávní činnosti v navazujícím správním řízení. Na tuto otázku poskytuje v současné době odpověď zejména judikatura MSP a NSS, i když se týká ZSK, který stanovil v oblasti státní kontroly kontrolním orgánům stejné pravomoci (viz např. § 11 písm. b) a d) ZSK[4]) jako současný KŘ a kontrolovaným subjektům stejné povinnosti (viz § 14 odst. 1 a 2 ZSK) s jednou výjimkou – fyzické osoby byly oprávněny odmítnout v průběhu státní kontroly poskytnout součinnost kontrolním orgánům z důvodu aplikace zásady nemo tenetur[5]. ZSK mimo jiné stanovil v § 19 právo ukládat pořádkové pokuty fyzickým osobám, které mařily výkon státní kontroly[6].

K problematice aplikace zásady nemo tenetur a jejímu vztahu ke KŘ (resp. ZSK) je možné poukázat na rozsudek NSS sp. zn. 8 Afs 17/2012 ze dne 17. 1. 2013 (dále jen „rozsudek sp. zn. 8 Afs 17/2012“) a jemu předcházející rozsudek MSP sp. zn. 5 Af 30/2010 ze dne 25. 11. 2011 (dále jen „rozsudek MSP sp. zn. 5 Af 30/2010“), týkající se problematiky práva zaměstnanců kontrolované právnické osoby odmítnout v průběhu státní kontroly vypovídat před správním orgánem z důvodu obav, že by tyto osoby mohly být stíhány za protiprávní jednání, případně že by na základě jejich výpovědi mohla být právnická osoba (jejich zaměstnavatel) usvědčena z protiprávního jednání. MSP v rozsudku sp. zn. 5 Af 30/2010 konstatoval, že zaměstnanci právnické osoby v průběhu kontroly konané podle ZSK jsou povinni poskytnout kontrolnímu orgánu požadovanou součinnost a nemohou se dovolat zákazu nemo tenetur s odůvodněním, že na základě jejich výpovědi by mohl být stíhán jejich zaměstnavatel coby osoba blízká, neboť MSP odmítl v daném rozsudku teorii, že by právnická osoba – zaměstnavatel  mohla být osobou blízkou zaměstnanci – fyzické osobě[7]. Tento názor byl následně potvrzen i NSS v rozsudku sp. zn. 8 Afs 17/2012, ve kterém mimo jiné NSS uvedl, že zásady nemo tenetur se v tomto případě nemohl dovolávat ve správním řízení a následném soudním přezkumu správního rozhodnutí zaměstnavatel jménem zaměstnance[8].

Dále lze v souvislosti s vyžadováním informací po kontrolovaném subjektu a aplikací zásady nemo tenetur odkázat i na rozsudek MSP sp. zn. 7 A 85/2011 ze dne 22. 10. 2013 (dále jen „rozsudek sp. zn. 7 A 85/2011“), kdy se účastník řízení dovolával toho, že není povinen předložit správnímu orgánu podklady podle speciálních dohledových zákonů. MSP v rozsudku sp. zn. 7 A 85/2011 výslovně odkázal v rámci své argumentaci mimo jiné na znění ustanovení § 11 písm. d) ve spojení s § 14 odst. 1 ZSK, která interpretoval tak, že právo odepřít součinnost kontrolnímu orgánu může pouze a jen fyzická osoba, a to za podmínky, že by jí hrozilo stíhání pro trestný čin, nikoliv však právnická osoba z důvodu hrozby stíhání  za spáchání správního deliktu[9].

Vyžadování údajů a informací od dohlížených subjektů orgány dohledu před zahájením správního řízení na základě speciálních dohledových zákonů

Další problematickou částí poskytování údajů a informací je oblast dohledu, realizovaná celou řadou orgánů dohledu. Legální definice dohledu v současné době v českém právu neexistuje; místo toho je rozsah dohledu upraven v celé řadě právních předpisů, které regulují konkrétní oblast. Namátkou lze odkázat na § 44 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZČNB“), dle kterého dohled zahrnuje: (i) udělování licencí a povolení k činnosti, (ii) dohled nad plněním povinností stanovených v licenci nebo povolení jednotlivými subjekty, (iii) dohled nad dodržováním právních předpisů, (iv) získávání informací nezbytných pro výkon dohledu, (v) ukládání opatření k nápravě a (vi) vedení správních řízení o správních deliktech a přestupcích[10]. Seznam subjektů, nad kterými vykonává ČNB dohled, je pak uveden v § 44 odst. 1 ZČNB a dále v jednotlivých předpisech regulujících konkrétní segmenty finančního trhu, stejně tak jako pravomoc ČNB vyžadovat od dohlížených subjektů doklady a informace. V této souvislosti lze zmínit např. § 8 odst. 1 zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu nad kapitálovým trhem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZDKT“), který dává ČNB poměrně rozsáhlé pravomoci, včetně práva vyžadovat informace od každého, včetně subjektů, které svoji činnost vykonávají bez jejího povolení[11].

V souvislosti s aplikací zásady nemo tenetur v průběhu výkonu dohledu je možné odkázat na rozsudek MSP sp. zn. 11 A 123/2011 ze dne 19. 6. 2014 (dále jen „rozsudek sp. zn. 11 A 123/2011“). MSP v rozsudku sp. zn. 11 A 123/2011 uvedl k problematice práva ČNB žádat po dohlížených subjektech informace podle § 8 odst. 1 písm. c) ZDKT, že toto právo je stanoveno přímo zákonem a jeho legitimním cílem je ochrana kapitálového trhu s tím, že v daném případě se zásada nemo tenetur fakticky neaplikuje, neboť by tím došlo k popření cíle dohledu ČNB nad kapitálovým trhem[12]. K argumentaci jednotlivými ustanoveními TŘ pak MPS uvedl, že výkon dohledu a vyžadování informací podle speciálních dohledových zákonů nelze srovnávat s trestním řízením. MSP v daném rozsudku také neopomenul zdůraznit, že zásada nemo tenetur se vztahuje na riziko stíhání pro spáchání trestného činu, nikoliv však správního deliktu nebo přestupku[13].


[1] http://www.pravniprostor.cz/clanky/trestni-pravo/nekolik-kratkych-uvah-k-problematice-aplikace-zasady-nemo-tenetur-na-pravnicke-osoby

[2] Cit. § 8 KŘ: „Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly dále oprávněn… c) požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby (dále jen „podklady“); v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady… f) vyžadovat od kontrolované osoby a povinné osoby další součinnost potřebnou k výkonu kontroly.“

[3] Cit. § 10 odst. 2 KŘ: „Kontrolovaná osoba je povinna vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá.“

[4] Cit. § 11 ZSK: „Kontrolní pracovníci jsou při provádění kontroly oprávněni:.. b) požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách předložily originální doklady a další písemnosti, záznamy dat na paměťových médiích prostředků výpočetní techniky, jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky výrobků nebo jiného zboží… d) požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých a úplných informací o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech.“

[5] Cit. § 14 odst. 1 ZSK: „Kontrolované osoby jsou povinny vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků uvedeným v § 11 písm. a) až f) a h) tohoto zákona. Fyzické osoby nemají povinnost podle § 11 písm. d) tohoto zákona v případech, kdyby jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobám blízkým.“

[6] Cit. § 19 odst. 1 ZSK: „Fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 14 tohoto zákona, může kontrolní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč.“

[7] Cit. z rozsudku MSP sp. zn. 5 Af 30/2010: „Ohledně samotného stíhání vypovídajících osob a jejich osob blízkých za správní delikt má soud za to, že žalobkyně není legitimována k tomu, aby se dovolávala práv těchto fyzických osob. Není vyloučeno (což naznačila ve svém vyjádření žalovaná), že žalobkyně považuje za případnou osobu blízkou, která by se mohla ocitnout v nebezpečí stíhání pro správní delikt, samu sebe; takový výklad však není možný, institut osoby blízké se uplatní jen u osob fyzických.“

[8] Cit. z rozsudku sp. zn. 8 Afs 17/2012: „Nejvyšší správní soud souhlasil s městským soudem, že se stěžovatel jako zaměstnavatel osob, s nimiž byly vedeny rozhovory, nemůže dovolávat porušení jejich procesních práv. Stejně tak nepřipadá v úvahu, že by zaměstnanci mohli způsobit stíhání zaměstnavateli jako osobě blízké, protože osobou blízkou nemůže být právnická osoba.“

[9] Cit. z rozsudku sp. zn. 7 A 85/2011: „Oprávnění odepřít poskytnutí informací se tak vztahuje jen na fyzické osoby (jíž žalobce není) a jen v případě nebezpečí trestního stíhání, nikoli v případě nebezpečí postihu za přestupek nebo jiný správní delikt. Nadto lze zdůraznit, že toto oprávnění se týká jen práva odepřít poskytnutí informací, zákon o státní kontrole však nezakotvuje žádné obdobné právo např. na odepření poskytnout doklady vztahující se k oprávnění podle § 11 písm. b) zákona o státní kontrole.“

[10] Cit. § 44 odst. 2 ZČNB: „Dohled zahrnuje, nejde-li o řešení krize podle zákona upravujícího ozdravné postupy a řešení krize na finančním trhu, a) rozhodování o žádostech o udělení licencí, povolení, registrací a souhlasů podle jiných právních předpisů, b) kontrolu dodržování podmínek stanovených udělenými licencemi a povoleními, c) kontrolu dodržování zákonů a přímo použitelných předpisů Evropské unie, jestliže je k této kontrole Česká národní banka tímto zákonem nebo jinými právními předpisy zmocněna, a kontrolu dodržování vyhlášek vydaných Českou národní bankou, d) získávání informací potřebných pro výkon dohledu podle jiných právních předpisů a jejich vymáhání, ověřování jejich pravdivosti, úplnosti a aktuálnosti, e) ukládání opatření k nápravě a sankcí podle tohoto zákona nebo jiných právních předpisů, f) řízení o správních deliktech a přestupcích.“

[11] Cit. § 8 odst. 1 ZDKT: „Česká národní banka je oprávněna pro účely výkonu dohledu nad kapitálovým trhem a) vyžadovat informace od každého, včetně auditorů, b) vyžadovat objasnění skutečností od každého; ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího správní řízení o předvolání, předvedení a výslechu svědka platí obdobně, c) vyžadovat předložení záznamů, zpráv nebo s nimi spojených údajů přenášených prostřednictvím sítě elektronických komunikací od osoby, která podléhá jejímu dohledu nad kapitálovým trhem a která je oprávněně pořídila, d) vyžadovat od právnické nebo fyzické osoby zajišťující veřejnou komunikační síť nebo poskytující veřejně dostupnou službu elektronických komunikací poskytnutí provozních a lokalizačních údajů podle zvláštního právního předpisu, a to po předchozím písemném povolení předsedy senátu vrchního soudu příslušného podle sídla České národní banky, pokud lze důvodně předpokládat, že poskytnuté údaje mohou přispět k objasnění skutečností důležitých pro odhalení správního deliktu na úseku podnikání nebo obchodování na kapitálovém trhu podle zákona upravujícího podnikání na kapitálovém trhu, včetně jeho pachatele, a nelze-li sledovaného účelu dosáhnout jinak, nebo jen s vynaložením neúměrného úsilí, e) provést kontrolu na místě podle zvláštního zákona u osoby, která podléhá jejímu dohledu nad kapitálovým trhem; Česká národní banka může k provedení kontroly přizvat auditora, auditorskou společnost nebo znalce, f) vyžadovat uveřejnění povinně uveřejňovaných informací podle zákona upravujícího podnikání na kapitálovém trhu; tyto informace“

[12] Cit. z rozsudku MSP sp. zn. 11 A 123/2011: „(…) žalobce neměl právo zaslání vyjmenovaných podkladů odmítnout, neboť tento jeho závěr je v naprostém rozporu nejen s textem zákona o dohledu, ale i s jeho smyslem a účelem. Podle § 3 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu Česká národní banka v oblasti kapitálového trhu vykonává dohled v rozsahu stanovené tímto zákonem a zvláštními právními předpisy upravujícími oblast podnikání na kapitálovém trhu, kolektivního investování, dluhopisů, práva obchodních společností, doplňkového penzijního spoření a oblast umisťování peněžních prostředků penzijních fondů. Pokud by subjekty podléhající dohledové pravomoci České národní banky měly oprávnění její výzvy podle § 8 zákona o dohledu ignorovat s poukazem na zásadu zákazu obviňování, dohledová činnost národní banky by se stala prakticky nerealizovatelnou, neboť by fakticky nedisponovala žádnými pravomocemi, jak tuto činnost efektivně vykonávat.“

[13] Cit. z rozsudku MSP sp. zn. 11 A 123/2011: „Podle § 11 písm. d) tohoto zákona mají kontrolní orgány oprávnění požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých a úplných informací o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech. V § 14 odst. 1 tohoto zákona se pak stanoví, že fyzické osoby nemají povinnost podle § 11 písm. d) tohoto zákona v případech, kdyby jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobám blízkým. Oprávnění odepřít poskytnutí informací se tak vztahuje pouze na fyzické osoby, což žalobce není, a jen v případě nebezpečí trestního stíhání, nikoli v případě nebezpečí postihu za přestupek nebo jiný správní delikt. Toto oprávnění se navíc týká jen práva odepřít poskytnutí informací, zákon o státní kontrole však nezakotvuje žádné obdobné právo např. odepření poskytnout doklady vztahující se k oprávnění podle § 11 písm. b) zákona o státní kontrole. Tato námitka je tedy nedůvodná a dokumenty předložené žalobcem jako důkazní prostředky ve správním řízení žalovaný proto použít mohl.“ V souvislosti s rozsudkem sp. zn. 11 A 123/2011 je nutné uvést, že ten neobstál v následujícím přezkumu NSS, nicméně NSS nezpochybnil ve zrušovacím rozsudku závěry zde citované.

Mgr. Pavel Švástadoktorand na Katedře správního práva a správní vědy PF UK v Praze
0%
Hodnocení článku
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři