Ta tvoří úhelný kámen spolupráce nejen na vnitřním trhu, nýbrž v posledních dvou dekádách také ve věcech trestních. Důvěra mezi členskými státy však v posledních letech upadá a mechanismus evropského zatýkacího rozkazu je názorným příkladem toho, jaké problémy taková krize přináší. Soudní dvůr, ve snaze udržet princip vzájemné důvěry při životě, musí současně čelit kritice z různých stran. Interpretace znějící z Lucemburku narazila především u německého Spolkového ústavního soudu, který použil v případech evropského zatýkacího rozkazu přezkum ústavní identity. V první části textu autorky představují principy vzájemné důvěry a vzájemného uznávání, jejich východiska a následný přenos do oblasti justiční spolupráce v trestních věcech. V části druhé přibližují právní úpravu důvodů pro odmítnutí předání dožádané osoby a reflexi lidskoprávních záruk, kterou tato úprava obsahuje (či spíše neobsahuje). Následně analyzují judikaturu Soudního dvora v pěti klíčových rozsudcích a jednom recentním usnesení a poukazují na její postupný vývoj. Unijní pohled na lidskoprávní aspekty mechanismu EZR autorky konfrontují s pohledem vnitrostátních soudů. V závěru docházejí k tomu, že je nutné eurozatykač reformovat, pokud má i nadále fungovat a plnit svůj účel.
Úvod
Evropská integrace již řadu desetiletí postupně smazává hranice mezi členskými státy. S volným pohybem osob však pochopitelně přišel i volný pohyb pachatelů trestných činů, a proto Evropská unie ("EU") kromě prostoru svobody vytvořila i prostor bezpečnosti a práva. Tento prostor je založen na principu vzájemné důvěry mezi členskými státy, což pro orgány činné v trestním řízení znamená možnost efektivní spolupráce. Celý mechanismus vychází z toho, že všechny členské státy EU zaručují trestně stíhaným a odsouzeným osobám stejný minimální standard ochrany lidských práv, a proto by neměl být pro unijního občana přílišný rozdíl v tom, zda bude stíhán a souzen v České republice, v Německu, v Rumunsku či třeba na Kypru. V době krize právního státu a upadající důvěry v úroveň justice v některých členských státech EU však vyvstává otázka, zda si členské státy opravdu ještě důvěřují, respektive jak by mělo unijní právo řešit situaci, kdy si důvěřovat přestávají.
Stejně jako v sousedních státech, i v České republice se evropský zatýkací rozkaz ("EZR" či "eurozatykač") proslavil hned po svém přijetí ve formě Rámcového rozhodnutí č. 2002/584 ze dne 13. 6. 2002, o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy ("Rámcové rozhodnutí o EZR"). Ústavní soudy se totiž musely hned zpočátku vypořádat s ústavní konformitou principu, podle něhož může být jejich občan předán k trestnímu řízení do jiného členského státu EU. Ústavní soudy zvolily různé způsoby řešení téhož problému.[1] Polský Ústavní tribunál vyžadoval po ústavodárci změnu znění ústavních ustanovení,[2] německý Spolkový ústavní soud zrušil vnitrostátní implementační normu pro rozpor s články 16.2 a 19. 4) Základního zákona,[3] český Ústavní soud zvolil cestu vstřícného eurokonformního výkladu Ústavy,[4] zatímco slovenský Ústavní soud se k meritornímu přezkumu z procesních důvodů vůbec nedostal.[5] Eurozatykač však tyto vnitrostátní ústavní výzvy zdárně překonal a téměř dvě desetiletí ho justiční orgány členských států běžně využívají pro předávání trestně stíhaných osob v rámci Evropy.
V průběhu let samozřejmě vyvstala potřeba interpretace jednotlivých ustanovení Rámcového rozhodnutí o EZR; Soudní dvůr tak měl již desítky příležitostí k dotváření jeho obsahu.[6] Ačkoli zpočátku Soudní dvůr nepřipouštěl jakékoli výjimky z principu vzájemné důvěry, postupem času se v judikatuře vytvořil tzv. dvoustupňový test, který vnitrostátním soudům umožňuje nevydat osobu k trestnímu stíhání do země, kde jednak objektivně hrozí nějaké nebezpečí a zároveň se toto nebezpečí může dotknout vyžádané osoby. V kontextu krize právního státu, a především ve vztahu ke krizi polské justice, vnitrostátní soudy opakovaně vyzvaly Soudní dvůr k tomu, aby upustil od druhého kroku svého testu, tedy od posuzování subjektivního rizika pro konkrétní osoby. Soudní dvůr však na svém dvoustupňovém testu trvá, což potvrdil i v nejnovějším rozhodnutí v nizozemských věcech X a Y.[7] Platí za to však významnou daň v podobě nesouhlasu vnitrostátních soudů s tímto nesmlouvavým přístupem.
Tento článek analyzuje problém nesrovnatelných lidskoprávních standardů v různých členských státech EU, a to jak z optimistické perspektivy Soudního dvora, tak i skeptickým pohledem vnitrostátních soudů, které opakovaně zpochybnily monopol výkladu Soudního dvora. Obavy o kvalitu vězeňství či o nezávislost justice ve vybraných státech totiž začaly vrhat na princip vzájemné důvěry děsivý stín. V českém kontextu na toto téma již upozornil I. Šlosarčík ve své analýze případu LM (Celmer),[8] v nedávné době pak nabídl popis vývoje krize právního státu v Polsku ve vztahu k eurozatykači J. Jarolím.[9] Nad rámec uvedených textů nabízíme komplexnější pohled na zkoumaný problém a širší kontext judikatury Soudního dvora; unijní rozhodnutí navíc konfrontujeme se související judikaturou vnitrostátních soudů. Hlavním poselstvím předkládaného článku je teze, že vzájemná důvěra mezi členskými státy je z různých důvodů natolik křehká, že je tím ohroženo samotné fungování mechanismu EZR, a že ačkoli to není zjevné z judikatury Soudního dvora, začíná to být čím dál tím více patrné z reakcí vnitrostátních soudů.
V první části textu představujeme principy vzájemné důvěry a vzájemného uznávání, především jejich východiska a následný přenos do oblasti justiční spolupráce v trestních věcech. V části druhé přibližujeme Rámcové rozhodnutí o EZR, jeho úpravu důvodů pro odmítnutí předání dožádané osoby a reflexi lidskoprávních záruk, kterou tato úprava obsahuje (respektive neobsahuje). Následně analyzujeme judikaturu Soudního dvora v pěti klíčových rozsudcích a jednom recentním usnesení. Unijní pohled na lidskoprávní aspekty mechanismu EZR nakonec konfrontujeme s pohledem vnitrostátních soudů, především německého Spolkového ústavního soudu, který opakovaně řešil střet unijních a vnitrostátních ústavních pravidel. Článek uzavíráme konstatováním, že pokud má eurozatykač v kontextu všech existujících krizí zůstat fungujícím mechanismem, potřebuje reformu.
Princip vzájemné důvěry: skála či písek?
Matoušovo evangelium obsahuje podobenství o moudrém muži, který postavil svůj dům na skále, a hloupém muži, který svůj dům postavil na písku. Když "spadl příval, přihnaly se vody, zvedla se vichřice, a vrhly se na ten dům," dům na skále nespadl, avšak dům na písku spadl "a jeho pád byl veliký".[10] Eurozatykač je dům vskutku mohutný: zasahuje členským státům (a především pak jejich občanům, respektive obyvatelům) do těch nejcitlivějších oblastí, neboť se týká trestní justice, osobní svobody, lidskoprávních záruk. Měl by tedy stát na pevné skále. Události posledních let však bohužel ukazují, že vzájemná důvěra mezi členskými státy neskýtá pro tento mohutný dům dostatečně pevné základy.
Princip vzájemné důvěry a na něj navazující princip vzájemného uznávání se v unijním právu objevily dávno předtím, než se členské státy rozhodly vytvořit mechanismus justiční spolupráce v trestních věcech. Na těchto principech byl hned ve svých počátcích vystavěn celý unijní vnitřní trh, respektive jeho "čtyři svobody", tedy volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu. Soudní dvůr již ve známém rozsudku Cassis de Dijon uvedl, že neexistuje "žádný platný důvod k tomu, aby alkoholické nápoje, pokud jsou legálně vyrobeny a uvedeny na trh v některém členském státě, nemohly být uvedeny na trh ve všech ostatních členských státech".[11] Pravidlo vzájemného uznávání však může platit pouze tehdy, pokud si členské státy vzájemně důvěřují - tedy pokud věří, že produkt, který je dost dobrý pro francouzský trh, je rovněž dost dobrý pro trh německý.
Myšlenka přenositelnosti principů vzájemné důvěry a vzájemného uznávání z oblasti vnitřního trhu do oblasti justiční spolupráce v trestních věcech se poprvé objevila v závěrech Evropské rady z Tampere v říjnu 1999.[12] Několik měsíců předtím, v květnu 1999, vstoupila v účinnost Amsterdamská smlouva, která v Unii významně posílila prostor svobody, bezpečnosti a práva, někdejší třetí pilíř evropské integrace. Setkání v Tampere lze vnímat jako přelomový moment, kdy se členské státy shodly na společné ambici rozšířit princip vzájemné důvěry i na jiné než tržní oblasti. Formulovaly proto řadu cílů, které byly postupně naplňovány přijímáním norem sekundárního práva, z nichž nejznámější je právě Rámcové rozhodnutí o EZR. Jak uvádí preambule tohoto právního předpisu, eurozatykač "je prvním konkrétním opatřením v oblasti trestního práva k provedení zásady vzájemného uznávání, na kterou Evropská rada poukázala jako na 'úhelný kámen' justiční spolupráce".[13]
Vzájemné uznávání vyžaduje, respektive presumuje vzájemnou důvěru; vzájemná důvěra však ke svému fungování vyžaduje víru a plné spolehnutí všech zúčastněných stran. Y. Harari by takový koncept nazval fikcí - "my totiž jen předstíráme, že existuje, a protože se tak chováme, tak existuje".[14] Pro účely právní terminologie bychom měli Harariho tezi upřesnit, neboť vzájemná důvěra je spíše vyvratitelnou domněnkou než právní fikcí. Jak říká L. Boháček, Soudní dvůr formuluje vzájemnou důvěru jako vyvratitelnou právní domněnku, která zavazuje orgány členských států k určitému postupu.[15]
Pokud uznáváme řidičský průkaz či lékařské vzdělání někoho, kdo přichází z jiné země, zároveň tím projevujeme důvěru v kvalitu autoškol či lékařských fakult v dané zemi. Ukáže-li se, že si tyto instituce důvěru nezaslouží, nemůže systém vzájemného uznávání dále fungovat. Ve stejném duchu platí, že pokud máme do jiné země vydat obviněnou osobu k trestnímu řízení, musíme věřit v to, že úroveň justičního systému, kvalita trestního řízení a garance lidských práv jsou v dané zemi srovnatelné. Není-li tomu tak, systém přestává fungovat. Princip vzájemné důvěry totiž slouží jako nezbytné hodnotové východisko spolupráce mezi členskými státy.[16] Hlavním nedostatkem eurozatykače však je, že nenabízí řešení pro situaci, kdy by byla domněnka vzájemné důvěry vyvrácena.
Rámcové rozhodnutí o EZR a možnost odmítnutí předání dožádané osoby
Rámcové rozhodnutí o EZR umožňuje justičním orgánům členských států EU vzájemné předávání obviněných či odsouzených osob za účelem jejich trestního stíhání či výkonu trestu. Celé území EU představuje pro účely trestního řízení s přeshraničním prvkem jeden společný prostor vystavěný na principu vzájemné důvěry mezi členskými státy. Mechanismus EZR ale zároveň zůstává dvoufázový: nejprve vystavující justiční orgán jednoho členského státu požádá o vydání osoby, následně vykonávající justiční orgán jiného členského státu rozhodne, zda žádosti vyhoví. Vzájemnou důvěru eurozatykač ke správnému fungování nicméně vyžaduje i z toho důvodu, že se značně liší od běžné extradice podle mezinárodních smluv se třetími státy. Pro usnadnění a zrychlení celého procesu eurozatykač odbourá typické mezinárodní požadavky mj. na vzájemnou trestnost, zákaz předávání vlastních občanů, a naopak přináší např. lhůtu na vyřízení žádosti.[17]
Vykonávající justiční orgán v principu musí žádosti vyhovět, v některých specifických situacích však žádost může nebo musí odmítnout. Rámcové rozhodnutí o EZR stanovuje tři obligatorní a osm fakultativních důvodů pro odmítnutí předání dožádané osoby. Mezi obligatorní důvody odmítnutí předání (čl. 3) patří předchozí amnestie ve vykonávajícím státě, předchozí pravomocné odsouzení pachatele ve vykonávajícím státě za stejný čin a chybějící trestněprávní odpovědnost pachatele z důvodu nedostatečného věku. V případě fakultativních důvodů odmítnutí předání (čl. 4 a později doplněný čl. 4a) vykonávající justiční orgán může předání odmítnout například tehdy, pokud chybí oboustranná trestnost činu,[18] pokud ve vykonávajícím státě již probíhá trestní stíhání dané osoby za stejný čin nebo bylo od trestního stíhání upuštěno či pokud je trestní stíhání či výkon trestu promlčen.[19]
Ze struktury Rámcového rozhodnutí o EZR je zjevné, že unijní normotvůrce nedává členským státům prostor pro zavedení dalších důvodů pro odmítnutí předání podezřelých či obviněných osob do jiného členského státu. Oba seznamy důvodů, tedy důvody obligatorní i důvody fakultativní, představují taxativní výčty. V Rámcovém rozhodnutí o EZR budeme mezi důvody pro odmítnutí výkonu EZR marně hledat třeba obavu vykonávajícího justičního orgánu, že dožádané osobě nebude ze strany vystavujícího justičního orgánu zaručen spravedlivý proces či dostatečné garance lidských práv ve výkonu trestu. Všechny důvody pro odmítnutí vydání jsou totiž svojí povahou spíše procesněprávní;[20] věcné (např. lidskoprávní) důvody tedy nemohou, alespoň dle textu Rámcového rozhodnutí o EZR, založit důvod odmítnutí výkonu eurozatykače.
Pokud se tedy kvalita trestní justice v některém členském státě rapidně sníží a členské státy si v tomto ohledu přestanou vzájemně důvěřovat, Rámcové rozhodnutí o EZR žádné dobré řešení nenabízí. Jak uvádíme výše, toto chybějící řešení pro případ pádu domněnky vzájemné důvěry považujeme za největší nedostatek celého mechanismu eurozatykače. Kromě obecné zmínky v čl. 1 odst. 3 o tom, že mechanismem EZR "není dotčena povinnost ctít základní práva a obecné právní zásady zakotvené v článku 6 Smlouvy o Evropské unii," nenalezneme v Rámcovém rozhodnutí o EZR zmínku o ochraně základních práv v případě eroze justičního systému některého z členských států či jiné podobné krize. Rámcové rozhodnutí o EZR vzájemnou důvěru mezi členskými státy prostě presumuje natolik, že jeho normativní část nepřipouští situaci oslabení či ztráty této důvěry.[21]
Z preambule Rámcového rozhodnutí o EZR se dozvídáme, že jeho provádění "lze pozastavit pouze v případě závažného a trvajícího porušování zásad stanovených v čl. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii některým členským státem v případě, že toto porušování Rada zjistila podle čl. 7 odst. 1 uvedené smlouvy s důsledky stanovenými v čl. 7 odst. 2".[22] Mechanismus čl. 7 Smlouvy o Evropské unii ("SEU") je však nukleárním řešením, které se v uplynulých letech ukázalo být pro řešení krize právního státu prakticky nefunkčním.[23]
Jelikož tedy samotné Rámcové rozhodnutí o EZR efektivní řešení trvajícího problému nenabízí, k hledání řešení se uchýlily soudy, a to jak na unijní, tak i na vnitrostátní úrovni.
Článek byl publikován v časopise Právník č. 12/2022. Pokračování je dostupné zde.
[1] Pro analytickou srovnávací studii, viz KOMÁREK, J. European Constitutionalism and the European Arrest Warrant: in Search of the Limits of "Contrapunctual Principles". Common Market Law Review. 2007, roč. 44, č. 1, s. 9-40.
[2] Rozhodnutí P 1/05 ze dne 27. 4. 2005; pro analýzu viz FILIP, J. Evropský zatýkací rozkaz před ústavními soudy. Časopis pro právní vědu a praxi. 2005, č. 2, s. 155-162; srov. též NUßBERGER, A. Poland: The Constitutional Tribunal on the Implementation of the European Arrest Warrant. International Journal of Constitutional Law. 2008, roč. 6, č. 1, s. 162-170.
[3] Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 18. 7. 2005, sp. zn. 2 BvR 2236/04; pro analýzu viz NOHLEN, N. Germany: The European Arrest Warrant Case. International Journal of Constitutional Law. 2008, roč. 6, č. 1, s. 153-161.
[4] Nález sp. zn. Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006 (N 93/41 SbNU 195).
[5] Usnesení sp. zn. PL. ÚS 12/2012 ze dne 11. 7. 2012.
[6] Pro přehled judikatury Soudního dvora ("ESD") k Rámcovému rozhodnutí o EZR viz dokument Eurojust, Case-Law by the Court of Justice of the European Union on the European Arrest Warrant, dostupný online [cit. 2022-02-22].
[7] Rozsudek ESD ze dne 22. 2. 2022 ve spojených věcech C-562/21 PPU a C-563/21 PPU X a Y, ECLI:EU:C:2022:100, body 40-42.
[8] ŠLOSARČÍK, I. Eurozatykač, polská soudní reforma a narušení důvěry mezi unijními státy. Jurisprudence. 2018, č. 6, s. 37-43.
[9] JAROLÍM, J. Evropský zatýkací rozkaz v kontextu polské justiční krize. Právní rozhledy. 2021. č. 10, s. 367-374.
[10] Mt 7, 24-27, český ekumenický překlad. Dostupné online [cit. 2022-02-22].
[11] Rozsudek ESD ze dne 20. 2. 1979 ve věci 120/78 Cassis de Dijon, ECLI:EU:C:1979:42, bod 14.
[12] Dostupné online [cit. 2022-02-16].
[13] Rámcové rozhodnutí o EZR, bod 6 preambule.
[14] HARARI, Y. N. Sapiens: Stručné dějiny lidstva. Voznice: Leda, 2013, s. 42. Harari takto mluví o společnosti Peugeot, respektive o jakékoli obchodní korporaci, následně však tuto ideu zobecňuje na všechny sociální konstrukty.
[15] BOHÁČEK, L. Tři tváře vzájemné důvěry v unijním právu. Právník. 2022, roč. 161, č. 1, s. 54-55.
[16] Pro důkladnou analýzu těchto principů viz MAIANI, F. - MIGLIONICO, A. One Principle to Rule Them All? Anatomy of Mutual Trust in the Law of the Area of Freedom, Security and Justice. Common Market Law Review. 2020, roč. 57, č. 1, s. 7-44.
[17] Pro podrobný rozbor všech těchto rozdílů, viz KLIMEK, L. Surrender vs. Extradition: A Comparison Focused on Innovations of European Arrest Warrant. International and Comparative Law Review. 2011, roč. 11, č. 1.
[18] Na některé trestné činy taxativně vyjmenované v čl. 2 Rámcového rozhodnutí o EZR se však tato podmínka oboustranné trestnosti nevztahuje; jde například o trestné činy terorismu, obchodování s lidmi, dětské pornografie, korupce, padělání měny, vraždy, rasismu a xenofobie, podvodu, znásilnění, žhářství, trestných činů spadajících do příslušnosti Mezinárodního trestního soudu, či řady dalších trestných činů. Srov. též KHINOVÁ, G. Test oboustranné trestnosti podle evropského zatýkacího rozkazu v kontextu stíhání katalánských politiků a europoslanecká imunita. Právník. 2020, roč. 159, č. 8, s. 602.
[19] Pro úplný seznam fakultativních důvodů odmítnutí předání viz čl. 4 a čl. 4a Rámcového rozhodnutí o EZR.
[20] Zde nutno poukázat na možnost různého vnímání hmotného a procesního práva, a to například ve vztahu k promlčení, které je v některých zemích EU vnímáno jako procesněprávní a v jiných jak hmotněprávní institut.
[21] Pro analýzu tenze a vyvažování mezi principem vzájemné důvěry a ochranou základních práv jednotlivců viz XANTHOPOULOU, E. Fundamental Rights and Mutual Trust in the Area of Freedom, Security and Justice: A Role for Proportionality? Oxford: Hart Publishing, 2020, zejména kapitola 5, s. 78-101.
[22] Bod 10, věta druhá preambule Rámcového rozhodnutí o EZR.
[23] Pro aktuální vývoj ve vztahu k čl. 7 SEU srov. především rozsudky ESD ze dne 16. 2. 2022 ve věci C-156/21 Maďarsko proti Parlamentu a Radě, ECLI:EU:C:2022:97, a C-157/21 Polsko proti Parlamentu a Radě, ECLI:EU:C:2022:98.
Diskuze k článku ()