Za klíčovou je možno pokládat míru a podobu (ne)závislosti státního zástupce, protože rozhodujícím způsobem ovlivňuje samotnou podobu jeho úřadu. Pojem závislosti v jednom ze svých článků velice dobře definuje Zbyněk Žďárský. Podle něj jím: „můžeme rozumět míru rozhodovací autonomie státního zástupce ve vztahu k jiným orgánům, státním a politickým institucím, politickým silám a jednotlivcům“.[1]
Od pojmu (ne)závislosti je posléze nutné odlišovat pojem nestrannosti. Tu Žďárský chápe jako: „zjevně požadovaný nezávislý subjektivní vztah státního zástupce k projednávané věci, účastníkům řízení, popř. k jejich zástupcům“.[2] K tomu však ještě dále dodává, že vhodnější, než používat termín nestrannost „se jeví použití pojmu „nepodjatost““.[3] O nestrannosti státního zástupce pak rovněž velice trefně hovoří Jaroslav Fenyk: „Veřejný žalobce je v řízení před trestním soudem procesní stranou. Tím však není řečeno, že by měl jednat jednostranně. Stát nemůže mít zájem na tom, aby odsouzením byla postižena osoba nevinná.“[4]
Vzhledem k závažnosti zkoumaného tématu, není překvapivé, že se k němu vyjádřila celá řada našich předních právníků, ať už z oblasti teorie či praxe. Odrazme se proto od toho, co k němu uvedla bývalá nejvyšší státní zástupkyně Renata Vesecká: „Nepřípadné jsou tendence prosazující shodnou nezávislost státních zástupců a soudců. Listina základních práv a svobod vyžaduje pro výkon soudcovské pravomoci nezávislost a nestrannost, za tímto účelem soudy a soudce vybavuje soudcovskou nezávislostí a nestranností. Jde o projev separace soudnictví v tom smyslu, že vedle moci výkonné a zákonodárné stojí zcela samostatná moc soudní.“[5] Autorka tedy vymezuje nezávislost státních zástupců především vůči soudcům a opírá se přitom o výklad Listiny základních práv a svobod a principu dělby moci. Jedná se o pojetí a argumentaci, se kterou je možné se ztotožnit. Jakkoliv by měli být státní zástupci nezávislí, rozhodně ne úplně stejně jako soudci, jak bylo ostatně naznačeno již na konci předchozí kapitoly.
V obdobném duchu jako výše citovaný článek Renaty Vesecké se nese již o mnoho let starší pojednání z pera Petra Coufala a Pavla Kučery. Zmínění autoři se rovněž snažili vzájemně rozlišit charakter nezávislosti soudce a státního zástupce. Své názory na povahu oné nezávislosti přitom opírali zejména o začlenění právní úpravy postavení státního zastupitelství do třetí hlavy Ústavy a o skutečnost, že Ústava o něm (na rozdíl od soudů, NKU) neuvádí, že by mělo být nezávislé.[6]
O některých úskalích včlenění právní úpravy státního zastupitelství do hlavy upravující moc výkonnou jsme se zmínili už v předchozích dílech tohoto seriálu. Dodejme proto k celému problému pouze tolik, že se zde mohou střetávat dvě formy interpretace – systematický výklad, tak jak jej provedli Coufal a Kučera, s výkladem teleologickým. Je totiž zřejmé, že s ohledem na účel, který státní zástupce má, určitou míru nezávislosti přece jen potřebuje, jakkoliv o tom Ústava přímo nehovoří. Právě tento teleologický výklad by se podle mého soudu měl vzít jako základ, který je systematickým teprve dotvářen a usměrňován.
K výše naznačenému problému se znovu vrátíme, mezitím však zaměřme svou pozornost ještě na jednu věc. Na práci Petra Coufala a Pavla Kučery je totiž rovněž zajímavý důraz na tzv. jednotnou trestní politiku, o jejíž potřebě autoři často hovoří a promítají ji do některých svých názorů na povahu státního zastupitelství.[7] Lze jim však v této věci vytknout, že se již nezamýšlejí nad tím, kdo a z jakých důvodů by ji měl vlastně formulovat – říkají pouze velice vágně, že stát. Dále ani neuvažují nad tím, co ona jednotnost vlastně znamená a nakolik je v praxi proveditelná.
Pokud jde o nezávislost státních zástupců, nesmíme zapomenout ani na to, podívat se na ni i z opačné strany. Zastavme se nejprve u výroku Ondřeje Šmelhause. Jeho slovy: „Pokud snad z nezávislosti (ústavně zakotvené) soudce je dovozována závislost státního zástupce, jde nejen o výklad ad absurdum, nýbrž i o výklad, který absolutně neodpovídá (doufám) praxi.“[8] Je tedy nutné zdůraznit, že jakkoliv by státní zástupce neměl být tak nezávislý jako soudce, určitou míru nezávislosti (a to nikoliv malou) by si měl podržet.
Jak máme ale takovou míru stanovit? Kde vede ona hranice? Jestliže je hlavním účelem státního zastupitelství zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení a také obecně veřejný zájem v některých dalších případech, můžeme usoudit, že nezávislost je dána státnímu zástupci především kvůli tomu, aby mohl zmíněný účel efektivně naplňovat. Obdobně je tomu pak i s nestranností, o níž můžeme navíc říct, že má-li být zajištěna, tak vyžaduje i jistou, byť ne přespříliš významnou, míru nezávislosti.
K personální správě státního zastupitelství
Personální vztahy související se státním zastupitelstvím můžeme v zásadě rozdělit do dvou skupin a to na vztahy vnější – tj. ty, které mají vazbu na nějaký další státní orgán – a vnitřní – tj. vztahy uvnitř samotné soustavy státních zastupitelství. Vzhledem k tomu, že se jedná o problematiku značně rozsáhlou, omezme se v následujícím výkladu pouze na několik nejzajímavějších a nejaktuálnějších otázek.
V našem prostředí se k nastíněné problematice podnětně vyjádřil zejména Zdeněk Koudelka, který napsal: „Pokud se na jmenování prokurátora (resp. odvolání) podílejí dva subjekty (jeden navrhuje, druhý jmenuje), znamená to větší nezávislost prokurátora.“[9] A v tomto duchu posléze navrhl, aby nejvyššího státního zástupce jmenoval prezident na návrh vlády. Naopak výslovně zrazoval od toho zapojovat do jeho výběru poslaneckou sněmovnu, protože se podle něj ukázalo, že ta se v podobných situacích často není schopna shodnout na vhodné osobě, anebo činí její výběr závislý na nejrůznějších politických dohodách. Obdobný princip pak Zdeněk Koudelka radil použít i na personální vztahy uvnitř státního zastupitelství.
Po mém soudu lze s uvedeným principem plně souhlasit. Můžeme však uvažovat, které dva subjekty by se měly na výběru podílet. Vzhledem k tomu, že se vláda (pokud má důvěru) opírá o určitou většinu v poslanecké sněmovně, lze očekávat, že by byl jejich pohled velmi podobný – už jenom proto, že pokud by o věci rozhodovala sněmovna, vláda složená většinou z čelních politických představitelů by měla na její rozhodnutí zásadní vliv (vyloučíme-li možné spory mezi koaličními partnery). Na druhou stranu, pokud jde o vládu – můžeme být na pochybách, zda by ona sama neměla tendenci posuzovat osobu nejvyššího státního zástupce z hlediska svých politických zájmů. Toto riziko by však mohl do jisté míry vyeliminovat právě onen korektiv ve formě druhého subjektu zúčastněného na jeho jmenování. Vzhledem k tomu, že prezident republiky je volen přímo a tedy ani délka jeho funkčního období není závislá na funkčních obdobích členů parlamentu a natožpak vlády, je vhodné, aby touto druhou osobou byl právě on.
V souvislosti s výše rozebíraným je vhodné otevřít problematiku spojenou s časovým ohraničením funkce nejvyššího státního zástupce. Přikláním se k tomu, že stanovit určitou přesnou délku pro funkční období nejvyššího státního zástupce je vhodné a to i za situace, kdy by mohl být do této funkce jmenován tentýž člověk vícekrát po sobě. Vytváří se tím totiž přinejmenším určitý (časový) rámec pro realizaci cílů, kterých by chtěl nejvyšší státní zástupce ve své funkci dosáhnout. Přesně vymezené funkční období také podněcuje subjekty zúčastněné na jmenování (a v jisté míře i veřejnost) k určité pravidelné reflexi ve vztahu k příslušnému úřadu a tím pádem motivuje i jmenovaného k větší odpovědnosti, což lze umocnit ještě možností jeho opakovaného jmenování. Pokud jde o stanovení konkrétní délky funkčního období, pokládám za vhodné takové nastavení, kdy by jeho délka nekorespondovala s délkou funkčního období představitelů ostatních klíčových státních orgánů, především zúčastněných na samotném jmenovacím procesu.
Stran oblasti vnitřních personálních vztahů k zajímavé myšlence dospěl Milan Tomeš, který ze zařazení státního zastupitelství pod hlavu moci výkonné Ústavy vyvodil systém jeho administrativní výstavby podle zásad nadřízenosti a podřízenosti.[10] Zde je opět nutné odkázat na naše předchozí úvahy.
Užitečné ve vztahu k některým otázkám personální správy státního zastupitelství je i Doporučení R (2000) schválené Výborem ministrů Rady Evropy dne 6. října 2000, ve kterém se hovoří například o potřebě zavedení objektivních a nediskriminačních kritérií pro výběr a povyšování státních zástupců, stejně jako o tom, že kárné řízení proti veřejným žalobcům by mělo být upraveno zákonem a mělo by poskytovat záruky správného a objektivního posuzování a rozhodování, které je nezávisle a nestranně přezkoumatelné. Zájem si nakonec zaslouží i zmínka o tom, že státní zástupci mají mít účinným způsobem zajištěno i právo na svobodu projevu.
Věnovat dostatečnou pozornost výběru nikoliv výše postavených osob v rámci soustavy státního zastupitelství, ale již řadových státních zástupců, se zdá být zásadní, protože se na jejich výběr nesoustředí taková pozornost veřejnosti jako u prvních zmíněných, kteří jsou ostatně vybíráni v zásadě z řad druhých uvedených. Jasné a transparentní kritéria pro výběr a povyšování státních zástupců, jak o nich hovoří například výše uvedené doporučení, k tomu může přispět výrazným způsobem. Na druhou stranu je však nutné říci, že právě otázka výběru konkrétních osob má víc než kterákoliv jiná také jiný rozměr, než pouze právní. Pokud má být činnost vyvíjená státním zastupitelstvem opravdu kvalitní, musí být nezbytně kvalitní i jednotlivci, kteří jej tvoří a právě zajištění osobních kvalit jednotlivců je mnohem více odrazem určitých kulturních, sociálních, morálních a dalších aspektů než výlučně právních a právem zajistitelných. V podobném duchu jistě lze uvažovat nejen o státních zástupcích, ale též o soudcích a řadě dalších významných představitelů státní moci.
K financování státního zastupitelství
Nelze popírat, že jednou z nejzásadnějších otázek, kterou je třeba si v souvislosti s postavením státního zastupitelství položit, je otázka po způsobu jeho financování. Peníze vždy představovaly zásadní sílu a ten kdo měl nad nimi moc, získával tím i výrazný vliv nad vším ostatním. Jak je to tedy se státním zastupitelstvím? V současné době je financováno prostřednictvím ministerstva spravedlnosti a nemá tedy svou vlastní rozpočtovou kapitolu. Tato situace je plně v duchu názorů Františka Zoulíka, který se domnívá, že rozhodování o rozpočtových kontrolách, jejich výši a využití by mělo v tomto případě spadat právě pod příslušný vládní orgán, který by měl mít dokonce právo současně rozhodovat též o zásadních otázkách personálních.[11] Odlišného názoru však je Zdeněk Koudelka, který soudí, že by státní zastupitelství svou samostatnou rozpočtovou kapitolu mít mělo. Doslova konstatuje: „Rozpočtová autonomie posiluje postavení prokuratury v každém modelu a její absence ji naopak oslabuje.“[12] Svůj postoj posléze rovněž odůvodňuje tím, že státní zastupitelství zná blíže problémy, s nimiž se musí potýkat a proto může efektivněji využívat finanční prostředky k jejich řešení. Rovněž poukazuje na to, že zamezením možnosti převodu financí mimo soustavu se eliminuje též „tlak všechno utratit“. Nakonec se rovněž zmiňuje o tom, že existence vlastní rozpočtové kapitoly státního zastupitelství by omezila i případné tlaky ze strany Ministerstva spravedlnosti.
Jako přesvědčivější se v tomto případě jeví názor Zdeňka Koudelky. Od samostatné rozpočtové kapitoly lze totiž rovněž očekávat, že by mohla soustředit větší pozornost médií na financování státního zastupitelství a tím pádem i zvýšit jeho kontrolu ze strany veřejnosti. Podstatné při řešení tohoto dilematu je rovněž postavení, které státnímu zastupitelství v rámci systému dělby moci přisuzujeme. Čím více vnímáme jeho specifickou povahu v rámci výkonné moci (nebo jej přímo chápeme jako orgán svého druhu), tím silněji můžeme pociťovat potřebu zajistit na ní nezávislý zdroj financování. Obecně však pro samostatnou rozpočtovou kapitolu v tomto případě hovoří, že se orgány výkonné moci již tak dost významně podílejí např. na personální správě tohoto úřadu a z hlediska udržení rovnováhy jednotlivých mocenských složek nemusí být tak výrazný vliv považován za nejvhodnější.
[1] ŽĎÁRSKÝ, Zbyněk. Závislý a nestranný státní zástupce? Právní praxe. 1994, č. 4. s. 195.
[2] Tamtéž.
[3] Tamtéž, s. 205.
[4] FENYK, Jaroslav. Současnost a možné perspektivy vývoje orgánů veřejné žaloby. 2001. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 170.
[5] VESECKÁ, Renata. Aktuální problematika veřejné žaloby v právní úpravě ČR. Státní zastupitelství. 2008, č. 11 – 12. s. 56.
[6] COUFAL, Petr, KUČERA, Pavel. Několik poznámek k úvaze o nezávislosti státního zástupce. Trestní právo. 1996, č. 11. s. 8.
[7] Srovnej: Tamtéž, s. 8 – 10.
[8] ŠMELHAUS, Ondřej. K postavení státního zástupce jiným pohledem. Státní zastupitelství. 2006, č. 7 – 8. s. 3.
[9] KOUDELKA, Zdeněk. Změny postavení státního zastupitelství. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12. s. 60.
[10] TOMEŠ, Milan. Ústavní postavení státního zastupitelství – zamyšlení nad základními principy jeho činnosti. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12. s. 87.
[11] ZOULÍK, František. Poznámky k postavení prokuratury. Právní praxe. 1993, č. 3. s. 165.
[12] KOUDELKA, Zdeněk. Změny postavení státního zastupitelství. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12. s. 59.
Diskuze k článku ()