Legitimita přímého státního financování politických stran jako subjektů soukromého práva - část II.

Hlavní otázku celého regulativního rámce přímého státního financování politických stran lze spatřovat v tom, kde se politické strany nacházejí na škále veřejné – soukromé organizace/subjekty. Jakkoliv je státní financování politických stran výsledkem autoritativní tvorby práva – legislativní právotvorby, otázkou zůstává, nakolik je přímé státní financování typově vybraného subjektu soukromého práva (tj. politických stran a hnutí) legitimní.

Mgr. et Mgr. Tereza SylvestrováMasarykova univerzita, Právnická fakulta

První část příspěvku dostupná zde.

Do popředí vystupuje otázka legitimity přímého státního financování politických stran, resp. současného nastavení přímého financování, neboť je zjevné, že politicky úspěšnější politické strany jsou finančně výrazně zvýhodněny oproti politickým stranám méně úspěšným, ovšem i oproti politickým stranám nově vznikajícím, což může vést ke konzervaci stávajícího stranického systému a jeho podoby a k faktickému znemožnění účasti na volbách pro nově vzniklé politické strany[1], za nimiž nestojí typicky úspěšný podnikatel, který je ochoten alespoň v prvopočátcích existence politické strany její chod z větší části financovat z vlastních soukromých zdrojů.

S výše řečeným úzce souvisí teorie kartelizace. Podle tohoto konceptu platí, že menší politické strany jsou ze státního financování úplně či z velké části vyloučeny a těchto privilegovaných výhod požívá jen úzký okruh politických stran, které samozřejmě nemají zájem na tom, aby byl princip financování nějak měněn, když z něj momentálně benefitují. Takové chování politických stran však vede k zakonzervování celého stranického systému. Autorkou spatřovaný problém u přímého státního financování politických stran, který souvisí právě i s teorií kartelizace stranického systému je v tom, kdo je recipientem přímých státních subvencí a kdo o jejich alokaci a výši rozhoduje. Jsou to již etablované politické strany, „ostřílení hráči“, což jen upevňuje statut quo, vede k petrifikaci systému a zamezuje vstupu nových aktérů na politickou scénu.

Teorie kartelizace stranického systému byla poprvé podrobněji popsána v druhé polovině devadesátých let minulého století. V tomto konceptu se politické strany začínají chovat obdobně jako obchodní kartely a politické strany mezi sebou vzájemně uzavírají (byť nejčastěji konkludentně) dohody, které narušují volnou soutěž politických stran, přičemž se tak děje v zásadě bez porušení zákonných limitů. Popsaný koncept velice úzce souvisí s financováním politických stran, zejména s financováním veřejným.

Politické strany prošly proměnou, v dnešní době již nemají širokou členskou základnu, což se projevuje v nedostatku členských příspěvků. Na druhé straně je stranický systém stále více rozdrobený a politické strany se musí o své voliče ucházet mnohem „agresivněji“ a volební výdaje narůstají. Za této situace je zřejmé, že státní financování politických stran nabývá na důležitosti. Platí, že nárok na státní subvence mají jen ty nejsilnější politické strany, měřeno jejich úspěchem ve volbách. Největší díl ze státních subvencí získají ty politické strany, které jsou momentálně u moci. To ostatně vyplývá již ze samotných státních příspěvků, které jsou mnohdy podmíněny nejen volebním ziskem, ale právě i ziskem mandátu. Tyto politické strany nejen kontrolují stát a jsou beneficientem státních příspěvků, ale také mohou v průběhu legislativního procesu ovlivnit to, komu státní příspěvky náležejí. Tímto tyto silné politické strany rozhodují o tom, koho připustí do svého kartelu a mohou tak jednoduše odstranit své slabší politické rivaly.  Přitom i takové chování politických stran je stále možné označit za politicky akceptovatelné. Popsané chování politických stran však také způsobuje „zamrznutí“ stranického systému. Politické strany jednající ve shodě snižují úroveň demokracie a legitimitu celého systému. Nový model chování politických stran rovněž produkuje nový typ politické strany – stranu kartelovou. Jedním z jejích definičních znaků je finanční závislost na státu. Kartelové politické strany pak usilují o vlastní favorizaci při nastavování pravidel pro státní financování a o uzavření systému novým politickým stranám tím, že jim odepřou či pro ně výrazně omezí možnost dosáhnout na státní subvence.[2][3]

Teorii kartelizace politických stran je možné přiřadit mezi dominantní přístupy k politickým stranám, podle nichž se politické strany snaží maximalizovat svůj zisk (ať již při volbách, politický zisk při vyjednávání v zákonodárných sborech, či právě v otázce rozhodování o jejich vlastním financování).[4]

Popsané chování politických stran v kartelu rovněž značí, že politické strany mají blíže ke státu než k občanské společnosti, čímž se narušuje i samotný koncept onoho předpolí státu, o němž hovoří od svých prvopočátků český Ústavní soud. Se státním financováním politických stran pak úzce souvisí   i změna vnímání politických stran – již nejsou nazírány jako ryze soukromoprávní organizace, ale spíše jako polostátní organizace.[5]

Legitimizační důvody u přímého státního financování politických stran

Jeden ze základních argumentů proti státnímu financování politických stran je ten, že daňoví poplatníci by neměli být tlačeni k (nepřímé) finanční podpoře politických stran, které sami nepodporují, nebo které nekonvenují s jejich názory. Jiní oponují, že státní financování politických stran je důkazem toho, že náklady na demokracii neustále narůstají a tyto náklady neseme všichni, jestliže chceme požívat výhod liberálně demokratického systému. Druhým nejčastějším argumentem proti veřejnému financování politických stran je empiricky doložená skutečnost, že mezi nárůstem státního financování politických stran a stále se prohlubující propastí mezi občany a politickými elitami, které mají občany reprezentovat, existuje přímá souvislost. Politické strany v převážné míře závisející na státním financování více než na soukromých zdrojích jsou pak vnímány více jako státní organizace než jako sdružení, která mají nebo mít mají kořeny v občanské společnosti.[6]

Na druhé straně však stále více sílí hlasy prosazující veřejné financování politických stran. Jedním z důvodů, proč by měl být stát přímo zapojen do financování politických stran, je zajištění rovných podmínek pro všechny aktéry politické soutěže na stranické úrovni, státní financování politických stran je v této rovině nahlíženo jako nástroj pro dosažení rovných podmínek politické soutěže. Té je možné podle mnohých dosáhnout tehdy, když bude omezena role soukromých zdrojů financování. Zároveň by však mělo platit, že pro státní financování politických stran by měla být nastavena rozumná kritéria, která neznemožní vstoupit nově vzniklým politickým stranám do politické soutěže.

Stále více je zdůrazňována idea, že politické strany plní tak esenciální úkoly pro demokratické liberální státy, které jsou vyhrazeny výlučně pro politické strany, a proto je nutné je ze strany státu finančně podporovat. Z pohledu demokratické perspektivy, tj. úloh politických stran v demokratickém systému je státní financování politických stran důležitým prvkem funkčnosti stranického systému.[7] S postupnou etatizací financování politických stran však roste i závislost politických stran na státu. Většina politických stran by dnes bez státních subvencí finančně nepřežila.

Zajímavý posun vstříc výhradně veřejnému financování politických stran se postupně odehrává v Austrálii.[8] Tento posun je odůvodněn zdůrazněním vzájemné rovnosti jednotlivých politických stran. Australské politické strany jsou financovány z „čistých“ zdrojů – ze zdrojů veřejných/státních. Samotní vládní představitelé již v 80. letech minulého století, kdy bylo představeno financování politických stran z veřejných zdrojů, vnímali financování z veřejných zdrojů jako pojistku proti možné korupci a jako pokus o zajištění rovných příležitostí pro všechny politické strany oslovit své potenciální voliče. Za necelých 30 let se tedy Austrálie posunula od neexistence přímého státního financování politických stran k nynější štědrosti státních subvencí. Jelikož se jedná o federativní stát, nelze jednotně hovořit o celém australském území, ale v mnoha australských státech platí, že až 90 % příjmů politických stran pochází ze státního rozpočtu. V posledních letech se dokonce hovoří o úplném zákazu soukromých zdrojů příjmů pro politické strany. Navíc se ukazuje, že kolem expanze státního financování politických stran se nevedly téměř žádné politické debaty, což bylo a je zapříčiněno tím, že na australské politické scéně se nenachází v podstatě žádná politická strana, která by se proti novému trendu bouřila a vznášela námitky. Politický diskurz se mnohem více soustředil na zrovnoprávnění politické soutěže a na větší transparentnost financování politických stran, kdy tato dvě měřítka financování samozřejmě více nahrávala státnímu financování než financování ze soukromých zdrojů.[9]

Důvody, které vedly v Austrálii k zavedení takto štědrého systému, který se přibližuje čistému modelu státního financování, byly několikery a jsou to tytéž důvody, které zaznívají i všude jinde ve světě. Státní financování politických stran zajišťuje politickým stranám finanční, ale i politickou stabilitu a zajišťuje větší rovnost politických stran navzájem. Veřejné financování politických stran je nazíráno jako prostředek k naplnění základní ideje politické rovnosti. V momentě, kdy pak zákonodárci zastropují i částky, jež je možné vynaložit na volební kampaně[10], je čistý státní model financování politických stran efektivním nástrojem k zajištění rovnosti zbraní ve volební kampani, a tedy nástrojem k otevření politické soutěže nejširšímu možnému počtu soutěžících subjektů.

Otázkou bez odpovědi však stále zůstává, zda „čisté“ veřejné financování politických stran pomůže strany očistit od „špinavých“ soukromých zdrojů peněz, nebo to pouze zapříčiní pokles stranictví, čímž se politické strany vychýlí ze své pozice subjektů nacházejících se v předpolí státu, směrem blíže ke státu a dále od občanské společnosti. Poslední zmíněný problém je pak úzce propojen s otázkou legitimity nejen samotného státního financování politických stran, ale i otázkou legitimity rozhodování takto financovaných politických stran, a to minimálně v oblasti rozhodování o alokaci veřejných financí ve svůj vlastní prospěch.

Závěr

Přes nesporné klady, které může státní model financování politických stran stranickému či dokonce politickému systému jako celku přinést, etatizace financování politických stran zajišťující větší rovnost zbraní v politické soutěži je vnímána jako silný projev kartelizace stranického systému. Hlavním rysem kartelizace je omezení soutěživosti mezi politickými stranami a zakonzervování statutu quo, což je v příkrém rozporu s ideou politické soutěže, v níž se mají jednotlivé politické síly ucházet o moc. Proti propojení konceptu kartelizace stranického systému s přímým státním financování politických stran se však vynořila celá spousta protiargumentů, které dokládají, že státní subvence nemají zásadní dopad na strukturu stranického systému.

Naopak, v etablovaných demokraciích západní Evropy dokonce zavedení přímého státního financování povzbudilo vznik nových politických stran.[11]

Pro i proti přímému státnímu financování zaznívají silné důvody, kdy oba tyto argumentační tábory hojně operují s pojmem legitimity. Byl by celý stranický, potažmo politický systém více legitimní, kdyby politickým stranám žádné přímé státní subvence nenáležely? Nebo byl by naopak více legitimní, kdyby byly politické strany financovány výhradně ze státních zdrojů s cílem zamezit korupčním tlakům? Rovnováha se hledá jen stěží. Jako nejpřijatelnější řešení se proto jeví smíšený model financování politických stran, který se uplatňuje i u nás, a který kombinuje soukromé a veřejné zdroje financování politických stran. Od počátku však platí, a s během času je to čím dál více patrné, že tento smíšený systém financování je vychýlen ve prospěch státních subvencí, které v rozpočtech politických stran převažují nad soukromými zdroji. Toto platí více u stran parlamentních než mimoparlamentních, pro které jsou státní příspěvky již z povahy jejich podmíněnosti volebním ziskem vyloučeny. Toto finanční upřednostňování úspěšnějších politických stran však samo o sobě dle mého názoru ještě nemůže vést k závěrům o kartelizaci stranického systému. Přestože strany kartelu mají zásadní vliv na přijímání pravidel pro své vlastní financování, tento vliv není neomezený a roli zde hrají i další institucionální faktory, které můžeme souhrnně označit za hlídače demokracie. Tito hlídači pak politickým stranám značně komplikují jejich jednání zacílené na maximalizaci jejich finančního zisku ze státních subvencí.[12]

Text vznikl jako výstup konference Weyrovy dny právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.


[1] Nárok na stálý příspěvek se odvíjí od výsledku posledních voleb do Poslanecké sně- movny, pokud tedy strana v těchto volbách nedosáhla zákonem vyžadovaného minimál-ního procentuálního zisku hlasů, nárok na příspěvek nemá po celé volební období.

[2] MAIR, Peter a Richard S. KATZ. Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emenrgence of the Cartel Party. Party Politics, 1995, roč. 1, č. 1, s. 5–28.

[3] MAIR, Peter a Richard S.  KATZ. The Cartel Party Thesis: A Restatement. Perspective  on Politics, 2009, roč. 7, č. 4, s. 753–766.

[4] STROM. Kaare. Behavioural theory of Competitive Political Parties. American Journal of Political Science, 1990, roč. 34, č. 2, s. 565–598.

[5] ALISTAIR, Clark. The Relationship Between Political Parties and Their Regulators. Party Politics, 2017, roč. 23, č. 6, s. 646–656.

[6] ORR, Graeme. Full public funding: cleaning up parties or parties cleaning up? In: MENDILOW, Jonathan a Eric PHÉLIPPEAU. Handbook of Political Party Funding. Cheltenham: Edward Elgar Pub, 2018, s. 84–102.

[7] PIERRE, Jon, Lars SVASAND a Anders WIDFELDT. State subsidies to political par- ties: Confronting rhetoric with reality. West European Politics, 2000, roč. 23, č. 3, s. 1–24.

[8] Tento jev je o to více zarážející, vezmeme-li v potaz, že Austrálie je demokracií s westminsterskou tradicí a jak je výše v textu uvedeno, samotné Spojené království klade naopak velký důraz na soukromé zdroje financování politických stran a zdroje veřejného financování politických stran, pokud lze o nich vůbec takto hovořit, jsou velice limitované.

[9] ORR, Graeme. Full public funding: cleaning up parties or parties cleaning up? In: MENDILOW, Jonathan a Eric PHÉLIPPEAU. Handbook of Political Party Funding. Cheltenham: Edward Elgar Pub, 2018, s. 84–102.

[10] Zastropování výše nákladů na volební kampaň je možné také nahlížet jako faktor snižující korupci – strany nejsou nuceny pokrýt enormně vysoké náklady soukromými zdroji financování.

[11] PIERRE, Jon, Lars SVASAND a Anders WIDFELDT. State subsidies to political par-ties: Confronting rhetoric with reality. West European Politics, 2000, roč. 23, č. 3, s. 1–24. (Pozn. Článek se soustředil právě na etablované demokracie západní Evropy, nikoliv na demokracie druhé a třetí demokratizační vlny, kde může být situace odlišná).

[12] Obdobně viz ASHTON,  Matthew  Boyd.  An Exploration and Critique of Katz and Mair’s Cartel Party Theory [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: http://irep.ntu.ac.uk/id/ eprint/327/


Literatura

ALISTAIR, Clark. The Relationship Between Political Parties and Their Regulators. Party Politics. 2017, roč. 23, č. 6, s. 646–656.

ASHTON, Matthew Boyd. An Exploration and Critique of Katz and Mair’s Cartel Party Theory [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: http://irep.ntu.ac.uk/ id/eprint/327/

CASAS ZAMORA, Kevin. Political Finance and  State Funding Systems: An Overview [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: https://ifes.org/sites/ default/files/politicalfinanceandstatefundingsystems_english_0.pdf

CASAS ZAMORA, Kevin. Paying for Democracy. Political finance and state funding for parties. Colchester: ECPR Press, 2005, 308 s.

JAYAPALAN, N. Modern Governments and Constitutions, vol. I. Nové Dillí: Atlantic Publishers and Distributors, 2002, 296 s.

KLÍMA,  Karel  et  al.  (eds.). Státověda. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006, 415 s.

MAIR, Peter a Richard S. KATZ. Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emenrgence of the Cartel Party. Party Politics, 1995, roč. 1, č. 1, s. 5–28.

MAIR, Peter a Richrad S. KATZ. The Cartel Party Thesis: A Restatement. Perspective on Politics, 2009, roč. 7, č. 4, s. 753–766.

Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 18. 10. 1995, sp. zn.Pl. ÚS26/94. Ústavní soud [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/ Search/ResultDetail.aspx?id=27124 & pos=15 & cnt=15 & typ=result

ORR, Graeme. Full public funding: cleaning up parties or parties cleaning up? In: MENDILOW, Jonathan a Eric PHÉLIPPEAU. Handbook of Political Party Funding. Cheltenham: Edward Elgar Pub: 2018, s. 84–102.

PIERRE, Jon, Lars SVASAND a Anders WIDFELDT. State subsidies to political parties: Confronting rhetoric with reality. West European Politics, 2000, roč. 23, č. 3, s. 1–24.

STROM, Kaare. Behavioural theroy of Competitive Political Parties. American Journal of Political Science, 1990, roč. 34, č. 2, s. 565–598.

Van BIEZEN, Ingrid. Financing political parties and election campaigns – guidelines. [online]. [cit. 12. 7. 2019]. Dostupné z: https://eos.cartercenter.org/ quotes/2510#

Van BIEZEN, Ingrid. State Intervation in Party Politics: The Public Funding and Regulation of Political Parties. European Review, 2008, roč. 16, č. 3,  s. 337–353.

Hodnocení článku
100%
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři