Několik poznámek k návrhu speciálního pandemického zákona

Dne 7. 5. 2020 byl vládou předložen Poslanecké sněmovně mediálně avizovaný návrh zákona o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 v roce 2020 [1]. Smyslem návrhu tohoto „speciálního pandemického zákona“ je vytvořit právní rámec pro přijímání opatření mimo režim nouzového stavu po jeho skončení, ke kterému by tak měl vytvořit politický prostor.

Mgr. Jaroslav Kubadoktorand Právnické fakulty Univerzity Karlovy

Primární, otevřeně přiznanou motivací původního předkladatele, tedy Ministerstva zdravotnictví[2], byla reakce na skutečnost, že Městský soud v Praze svým rozsudkem některá jeho mimořádná opatření vydaná podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví zrušil jako nezákonná[3]. Pro připomenutí, důvodem zrušení byl postup Ministerstva zdravotnictví ultra vires, spočívající ve vydávání předmětných mimořádných opatření omezujících základní práva a svobody (konkrétně především svobodu pohybu a podnikání), aniž by k tomu bylo věcně zmocněno. Aprobování takového přístupu by dle soudu především bezdůvodně koncentrovalo moc do rukou jednoho správního orgánu, čímž by potencionálně mohl být narušen princip fungování právního a demokratického státu, včetně dělby moci v něm.

Vláda v reakci na toto rozhodnutí začala přijímat opatření opět v režimu krizového zákona, což je podmíněno trváním nouzového stavu. Jelikož nouzový stav trvá v tuto chvíli již dva měsíce, přičemž politická vůle v Poslanecké sněmovně k jeho dalšímu prodlužování přestává být nakloněna, rozhodla se vláda pro cestu předkládaného zákona, který by některá omezení umožnil ukládat i bez něj. Koncepce návrhu fakticky spočívá ve funkčním rozšíření možností omezujících opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví, vůči němuž je speciální.

Jelikož se přijetí návrhu jeví v současné době jako dosti pravděpodobné, dovoluji si přispět do diskuze o tomto základním kameni „nové normality“. Cílem tohoto příspěvku je především poukázat na obsah některých mimořádných opatření, která mohou být na základě návrhu v jeho původní podobě nařízena, a to z jak z hlediska jimi dotčených základních práv a svobod, tak praktických dopadů, které mohou vyvolat.

Mimořádná opatření

Jádro návrhu spočívá v jeho § 2, dle kterého může Ministerstvo zdravotnictví za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření s celostátní působností ve formě opatření obecné povahy. Takové opatření podléhá souhlasu vlády. Trvání této pravomoci je navrženo do konce letošního roku – ne už však mimořádných opatření do té doby přijatých, které mohou teoreticky platit navždy.

Oproti dosavadnímu rozsahu omezujících opatření návrh nezahrnuje především možnost nařizovat plošná omezení volného pohybu, nicméně předpokládá i některá omezení nová. Konkrétně návrh počítá s deseti druhy činností, které mohou být opatřením přikázány, zakázány nebo omezeny, přičemž tyto činnosti se co do svého charakteru a intenzity výsledného dopadu mimořádného opatření značně odlišují. Výčet totiž obsahuje současně jednak regulaci značně specifickou či dopadající na relativně marginální aktivity (jako je provoz tetovacích salonů, nebo povinnost poskytování informací Ministerstvu zdravotnictví domovy důchodců), avšak na druhé straně formuluje značně široké okruhy, které mohou plošně zahrnovat celé sektory ekonomiky a života společnosti vůbec.

Takovým by na prvním místě mohla být mimořádná opatření vydávaná na základě písmena b), které zakotvuje možnost „omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz“. V právním řádu však nikde nenalezneme, co se rozumí „obchodní nebo výrobní provozovnou“; stejně tak vlastní návrh včetně důvodové zprávy o významu tohoto termínu mlčí. I když by jiný výklad nepochybně přinášel řadu zajímavých momentů (je takové vykládání karet činností obchodní, nebo výrobní?), lze se s ohledem na obsah dosavadních krizových opatření, stejně jako prezentaci záměru úpravy v médiích[4], spíše domnívat, že cílem má být interpretace ve smyslu veškerých podnikatelských aktivit, snad s výjimkou těch, které se odehrávají čistě ve virtuálním prostoru.

Jako poměrně překvapivé lze vnímat, že návrh hovoří nejen v tomto případě o „omezení“ příslušné činnosti, nikoliv o jejím zákazu (to je výsadou toliko hromadných akcí a návštěv ve věznicích či nemocnicích), přičemž vždy normu současně konstruuje jako „omezení činnosti … nebo stanovení podmínek pro (jejich) provoz“. Je tedy velkou neznámou, v čem všem by takové omezení mohlo spočívat, jelikož stanovení podmínek provozu samo o sobě již nepochybně omezení ze své podstaty představuje. Obecně lze však očekávat, že charakter omezení bude v řadě případů představovat přinejmenším faktický zákaz dané činnosti, či se k němu bude alespoň velmi blížit (např. omezení počtu účastníků v případě hromadných akcí, možnost provozu pouze venkovních zahrádek restaurací pro ty, které žádnou nemají apod.).

Opomenut by určitě neměl zůstávat praktický dopad této „právní nejistoty“ na podnikatelské prostředí, jelikož ve svém důsledku činí provoz v řadě odvětví zcela neudržitelným. Není totiž dost dobře možné postupovat s péčí řádného hospodáře v situaci permanentního rizika, že může být následující den mé podnikání zakázáno na neurčito. I pro případné podnikatele odvážlivce (z řad řekněme gastronomie, ale zdaleka nejen té) bude kupříkladu získání úvěrového financování, či placení dodavatelům jinak než ihned či zálohou, představovat v případě schválení této podoby návrhu možnosti nejspíše zcela iluzorní. Přirozeným následkem pak může být, že řada subjektů svou činnost ukončí trvale, což by vedlo nejen k přímé ztrátě pracovních míst, ale i následnému negativnímu dopadu na dodavatele třeba i v jiných hospodářských odvětvích, a koneckonců i na vlastní rozmanitost, dostupnost či kvalitu zboží a služeb napříč celou zemí v důsledku oslabení konkurenčního prostředí.

Následující písmeno c) zakotvuje možnost omezení provozování holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže, nebo stanovení podmínek jejich provozování nebo poskytování. Ačkoliv bylo v tomto případě zřejmě snahou cílit na tzv. činnosti epidemiologicky závažné, jelikož zákon o ochraně veřejného zdraví je takto vymezuje[5] (důvodová zpráva ovšem i zde mlčí), je otázka, zda by jediným důsledkem nebyla jen nedůvodná (a nesmyslná) diskriminace některých profesí vyplývající ze špatné formulace normy předkladatelem.

Dochází zde totiž jednak k nadbytečnému dublování s předešlým písmenem, jelikož provozování holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária se bez obchodní nebo výrobní provozovny nepochybně neobejde, nicméně předmětné služby by bylo patrně možné poskytovat i tak, jen mimo ni (pouze v případě solária by taková varianta byla zřejmě v praxi obtížnější). Takové štěstí však již nebudou mít poskytovatelé druhé skupiny činností, které mohou být mimořádným opatřením zapovězeny nadobro. V každém případě je však nepochybné, že mimořádná opatření dle písmen b) a c) by zásadním způsobem zasahovaly do Listinou chráněných práv podnikat a pracovat ve smyslu jejího čl. 26.

Dle písmene e) může ministerstvo uložit zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit. Sám návrh neobsahuje bližší vymezení, co může být takovou „akcí“ - pouze vylučuje aplikaci zákazu na akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím; z důvodové zprávy však plyne, že jinak by akcí mohlo být v podstatě cokoliv, od sportovních zápasů a hudebních festivalů, přes výstavy a spolkové akce, až třeba po oslavu narozenin.

Předkladateli se zde podařilo dosáhnout pozoruhodného paradoxu: na jednu stranu bude již samotná existence tohoto ustanovení pro řadu organizátorů a kulturních institucí dost možná likvidační, neboť jejich fungování je založeno na dlouhodobém plánování, které bude permanentním rizikem náhlého zákazu znemožněno smysluplně realizovat, avšak z hlediska jejich smluvních závazků trvajících i ve vzdálenějším horizontu neposkytuje dostatečný právní důvod pro jejich ukončení (přinejmenším bez aktivace sankcí ze strany smluvních partnerů). Je proto možné, že řada především kulturních událostí by v reakci na uzákonění této možnosti mohla skončit úplně, což by s sebou přineslo i sekundární negativní dopady na samotné umělce či autory, kteří jsou v dnešní době digitální distribuce stále více na živém vystupování ekonomicky závislí.

V kombinaci se současným radikálním útlumem prostředků vynakládaných na reklamu, která je tradičně velmi významným zdrojem financování kultury, a celkově neveselým výhledem trhu práce, kdy množství jinak kreativních lidí bude nuceno dát přednost za účelem vlastního existenčního zajištění jiným než uměleckým aktivitám, je velice pravděpodobné, že by došlo i přispěním tohoto ustanovení k dalšímu kulturnímu úpadku tuzemské společnosti.

Ani v kontextu těchto chmurných vyhlídek by určitě neměl ujít pozornosti druhý prvek v návrhu ustanovení, a to možnost zakázat či stanovit pravidla pro soukromé akce, tedy zřejmě svatby, oslavy, rodinná či přátelská setkání, teoreticky například i pohřby. Tato možnost nepochybně představuje bezprecedentní prolomení práva na soukromý a rodinný život, k němuž se hledá odpovídající paralela snad jen v dystopické literatuře, popřípadě v poměrech nějakých obskurních orientálních tyranií, zejména když je viděna v souvislosti s výroky osob, které by o jejím využití dost možná rozhodovaly [6]. Až by se chtělo říci, že je velice obtížné představit si život ve státě, který aktivně usiluje nejen o likvidaci největší hodnoty kterou jeho společnost má - své kultury, ale dokonce i o popření samotné společenské podstaty jeho obyvatel, jakožto příslušníků lidského druhu.

Z hlediska dalších základních práv a svobod, která mohou být mimořádnými opatřeními na základě návrhu zasaženy, je třeba zmínit také právo na vzdělání v případě vysokých škol (historické paralely raději vynechám), nebo právo na zdravotní péči. K jeho faktickému omezení by totiž mohlo dojít nepřímo, na základě příkazu poskytovatelům zdravotních služeb vyčlenit věcné, technické nebo personální kapacity ve zdravotnických zařízeních, které by nebyly následně k dispozici pro zdravotní péči jiného druhu. Výslovně je také v návrhu obsažena možnost příkazu používat ochranné, mycí, čistící nebo dezinfekční prostředky a další protiepidemická opatření, tedy primárně dnes již vysoce kontroverzní a do jisté míry světově unikátní povinnost nosit roušky (jejíž aktuální zákonnost je také diskutabilní, o čemž kouzlem nechtěného svědčí mimo jiné i přítomnost této povinnosti v návrhu). Její nařízení přitom ve svém důsledku může zasahovat přinejmenším do svobody pohybu a pobytu, pokud by jejich realizaci svým splněním podmiňovala (jako je tomu nyní).

Novinkou návrhu oproti současnosti je možnost omezení veřejné dopravy nebo stanovení podmínek jejího provozování, které – byť samo o sobě nejspíše do žádného základního lidského práva přímo nezasáhne – je bezesporu velice efektivním nástrojem pro okamžité ochromení veřejného života, jež by při jeho náhlé aplikaci mohlo nastat.

V neposlední řadě obsahuje návrh značně drakonické sankce za porušení mimořádných opatření podle něj vydávaných, a to až 3 000 000 Kč u všech výše zmíněných, vyjma nenošení roušky, kde by se jednalo o 100 000 Kč (v počtu nul skutečně není překlep). Podobně zarážející je možnost součinnosti Armády ČR při realizaci mimořádných opatření. Připomeňme, že základním úkolem ozbrojených sil je připravovat se k obraně České republiky a bránit ji proti vnějšímu napadení[7]. Ano, ve výjimečných případech lze armádu použít i k úkolům jiným, pokud je pro ně zrovna ona nejlépe vybavena, nicméně takové použití je obecně omezeno na úkol konkrétní a dočasný. Formulace ustanovení však svádí k myšlence, že zde je cílem plošné nasazení armády proti vlastnímu obyvatelstvu, pokud by mimořádná opatření odmítalo nadále dodržovat.

Naopak skutečnost, že na rozdíl od nouzového stavu návrh neobsahuje žádnou možnost odškodnění pro mimořádnými opatřeními postižené subjekty, spíše ani nepřekvapí.

Návrh v kontextu ústavního pořádku

V souladu s výše uvedeným je jistě nepochybné, že mimořádná opatření přijímaná na základě tohoto návrhu mohou v zásadní míře zasahovat do základních práv a svobod všech obyvatel České republiky. Z hlediska své právní formy se tím mimochodem podstatně liší od jiných opatření obecné povahy, jako jsou územní plány či opatření upravující provoz na pozemních komunikacích, jelikož ty bývají omezeny na relativně úzký okruh adresátů.

Podstatné však je, že dle Listiny základních práv a svobod mohou být meze základních práv a svobod za podmínek jí stanovených upraveny pouze zákonem. Jak přitom vyplývá z judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, zákon umožňující omezit základní práva musí být dostatečně konkrétní, aby jeho aplikace byla předvídatelná. Podle Ústavního soudu „zákon, který stanoví meze základních práv a svobod natolik obecně či vágně, že určení jejich obsahu fakticky přenechá praxi státních orgánů či jiných subjektů, je v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny ze stejných důvodů, pro které nelze stanovení mezí základních práv přenechat podzákonnému právnímu předpisu“[8]. Podobně v duchu čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu, a tedy každé jejich omezení, byť na základě zákona, musí být za všech okolností přiměřené, přičemž nesmí předmětné základní právo fakticky vyprazdňovat. Do důsledku vzato, bez bezpodmínečného následování těchto maxim lze jen stěží hovořit o existenci demokratického právního státu.

Právě v naprosté absenci stanovení limitů pro omezení jednotlivých základních práv a svobod lze přitom spatřovat nejzásadnější deficit návrhu. Jak je na konkrétních případech rozvedeno výše, u řady mimořádných opatření (zejména těch nejzásadnějších!) je obtížné, či spíše nemožné určit byť jen hrubé rysy podoby omezení na jejich základě. Rozhodnutí o nich by spočívalo čistě v rukou ministra zdravotnictví, svévolně určujícího faktickou existenci či neexistenci celé palety základních práv a svobod (s ohledem na politickou realitu mění na tomto faktu požadavek souhlasu vlády máloco). Činit by tak přitom mohl zcela neomezeně, jelikož s ohledem na persistentní povahu viru SARS-CoV-2 bude nebezpečí opětovné vzniku epidemie neustálé a věčné, takže formální důvod pro vydání mimořádných opatření bude přítomen navždy[9].

S tím úzce souvisí aspekt proporcionality, který je v širším slova smyslu úhelníkem posuzování souladu aktivit veřejné moci se základními ústavními charakteristikami státu. I bez detailního rozebírání třech elementů jeho známého testu je na první pohled i laikovi zjevné, že třímilionová pokuta za účast na vlastní domácí oslavě narozenin, zakázané ministrem na základě vysoce spekulativní možnosti vzniku šíření nějaké nemoci, lze za vhodné, potřebné a přiměřené opatření považovat jen stěží. To samé platí i pro likvidaci celých ekonomických sektorů a života společnosti z téhož důvodu. Znovu připomeňme, že se jedná o omezování základních lidských práv v míře, ve které k tomu doposud nebyl povolán ani soud – v trestním řízení, vedeném proti konkrétnímu pachateli za jeho protiprávní jednání, a s řadou záruk správnosti postupu, které v něm má pachatel k dispozici.

Konečně, stranou nesmí zůstávat ani vlastní dimenze dělby moci a principů státoprávního zřízení, do kterých by přijetí návrhu dopadalo zásadní měrou. Delegace pravomocí, které doposud nebyly myslitelné ani pro legislativu, do rukou exekutivy v takto neomezené míře, navíc dost možná ve stavu legislativní nouze a za přítomnosti polovičního počtu poslanců, je bezesporu věcí zcela bezprecedentní.

Dle ústavy je zdrojem veškeré státní moci lid, který ji v rámci konceptu dělby moci parlamentní demokracie realizuje primárně prostřednictvím svých volených zástupců, tedy moci zákonodárné v podobě parlamentu. Tomu se vláda odpovídá, přičemž sama může v zásadě postupovat toliko v mezích zákonů přijatých právě mocí zákonodárnou. Ani samotný ústavní zákon o bezpečnosti České republiky, potažmo krizový zákon, nepředstavují v situaci nouzového stavu, kterou by měl návrh nahradit, projev jakéhosi zmocňovacího zákonodárství, které dělbu moci suspenduje jejím úplným svěřením moci výkonné (i přes aktuálně rozšířené snahy je takto alespoň ve vztahu k laické veřejnosti interpretovat).

Ve skutečnosti je tomu právě naopak: o tom, zda může být krizový stav aktivován, rozhoduje v konečné instanci právě legislativa, přičemž opatření na jeho základě přijímaná – jakkoliv sama o sobě i tak nesmí obecně vybočovat ze stávajících parametrů zákonnosti – mohou být účinná pouze po dobu, jakou jim to moc zákonodárná umožní.

Návrh celý tento koncept staví na hlavu, jelikož svěřuje do rukou moci výkonné za „běžného“ stavu pravomoci, kterými může dle vlastního uvážení sistovat dokonce práva zakotvená v ústavních zákonech, a to bez jakéhokoliv vlivu moci zákonodárné. Česká republika by se v nové normalitě tohoto zmocňovacího zákona tedy proměnila v jakousi zvláštní zemi za zrcadlem, v níž je nejen zakázáno zpívat, ale kde je běžný stav extrémnější záležitostí, než stav mimořádný.

Pokud tedy bylo úkolem předkladatele přinést řešení, které by neodporovalo závěrům vysloveným Městským soudem ohledně nezákonnosti jeho předešlých kvazi-legislativních aktivit, tak lze s jistotou konstatovat, že v něm neuspěl. Osobně bych však byl velice nerad, aby tento výsledek – pokud by vedl k nepřijetí nebo pozdějšímu zrušení zákona - byl interpretován jako výzva k vyztužení dalšího právního eskamotérství na tomto poli: protiústavní snahy předloženým návrhem ztělesněné, jakkoliv jsou třeba i dobře míněny, je nezbytné odmítnout bezvýhradně a jednou pro vždy. Přinejmenším do doby, než se společenský konsenzus přesvědčivě vysloví pro jiný systém hodnotového uspořádání než je ten stávající, je třeba volit i pro zvládání mimořádných situaci takové způsoby a prostředky, které jsou sice třeba méně efektivní, ale zato šetří smysl a podstatu základních lidských práv, stejně jako právního státu samotného.


[1] https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&T=859

[2] https://apps.odok.cz/veklep-detail?pid=ALBSBPDAW83W

[3] Rozsudkem ve věci sp. zn. 14 A 41/2020

[4] https://www.novinky.cz/domaci/clanek/vojtech-dostane-do-konce-roku-vice-pravomoci-vlada-schvalila-zakon-40323345

[5] § 19 odst. 1) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví

[6] https://www.novinky.cz/koronavirus/clanek/prymuluv-navrat-k-normalu-budou-se-stykat-tri-rodiny-a-dalsi-komunikace-moc-nebude-40323593

[7] § 9 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky

[8] nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, bod 105

[9] https://denikreferendum.cz/clanek/30822-koronavirus-uz-tu-s-nami-zustane-spolecnost-se-s-nim-musi-naucit-zit

Hodnocení článku
100%
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři