„Korupce podlamuje důvěru občanů v demokratické instituce a vládu práva, poškozuje evropskou ekonomiku a zabraňuje členským státům, aby získaly více potřebných příjmů z daní,“ řekla Eurokomisařka pro vnitřní záležitosti.[1]
Největším problémem při boji s korupcí je její neuvěřitelná variabilita, postihuje širokou škálu institucí a politik, od výstavby pozemních komunikací, přes bezpečností složky až po zdravotnictví. Další obstrukcí se jeví fakt, že co stát, to jiné korupční prostředí, každá země má zkrátka časem, tradicí a uspořádáním státního aparátu a právního systému natolik odlišné podhoubí pro bujení korupce, že univerzální všeobjímající společná protikorupční legislativa je velice obtížně proveditelná. Členské státy EU mají většinou zavedeny potřebné právní nástroje a instituce k předcházení korupci a boji proti ní. Jejich výsledky však v EU nejsou uspokojivé, přestože se EU snaží sjednocovat postupy např. skrze směrnici proti praní špinavých peněz č. 2005/60/ES.
Neb je korupce jev složitý, který má hospodářský, sociální, politický a kulturní rozměr, nelze ji snadno odstranit. Účinná politická reakce se tedy nemůže omezovat na standardní soubor opatření; neexistuje univerzální řešení pro všechny. Mnohdy snaha o universální řešení naráží na odlišné podmínky v členských státech.
Korupce se přitom nevyhýbá ani samotným institucím EU. V říjnu 2012 se odehrál skandál, který souvisel s údajným pokusem o ovlivňování evropského tabákového zákona. Vyšetřováním hlavního aktéra tohoto skandálu Johna Dalliho byl pověřen Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF), který ovšem dle všeho vyšetřování sám zmanipuloval a nakonec zastavil. Šéf frakce Evropské lidové strany Joseph Daul tehdy požadoval odstoupení šéfa OLAFu Giovanniho Kesslera, který měl vyšetřování Dalliho případu na starost. Maltská policie totiž uvedla, že OLAF proti Dallimu nedokázal shromáždit dostatek důkazů.
S korupcí a bojem proti ní, tedy resp. se zvyšováním kvality veřejné správy počítá i „Evropa 2020“, tedy růstová strategie EU pro současné desetiletí. Jelikož je cílem této strategie udržitelná ekonomika podporující začlenění, byl na dobrou správu a kontrolu korupce kladen velký důraz a v tomto směru bylo vydáno několik desítek doporučení členským zemím.[2] Jak je dobrá správa a snižování korupce kruciální, ukazuje i Sdělení Komise z ledna 2014 nazvané Za obnovu evropského průmyslu, které klade důraz na kvalitu veřejné správy coby důležitý aspekt strategie EU pro růst.[3]
Jedním z problémů v souvislosti s protikorupčními politikami je chybějící harmonizovaná definice „úřední osoby“ na úrovni EU, která by zahrnovala i volené veřejné činitele. Komise předložila v roce 2012 návrh směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie[4], který obsahuje definici úřední osoby včetně osob vykonávajících legislativní úřad. Jednání v Radě[5] a v Evropském parlamentu[6] o navrhované směrnici ukazují nedostatečnou podporu navržené definice, jejímž účelem je označit korupci páchanou volenými veřejnými činiteli za trestný čin. Komise je však toho názoru, že má-li EU dospět ke společnému postoji, je zapotřebí jednoznačně harmonizovat trestní odpovědnost volených veřejných činitelů za trestný čin korupce.
Drobné si nechte…
Kromě státních institucí se korupční jednání týká i soukromých společností. Pro ně není korupce pouze ilegální možností, jak se dostat k veřejným zakázkám a dalším výhodám, ale jde také o atribut prostředí, v jakém se pohybují, který může být příznivý i nepříznivý. Téměř 71% českých firem uvedlo, že korupce se pro ně stává překážkou obchodu. Propojením těchto dvou sektorů, tedy soukromého a veřejného, jsou pak veřejné zakázky, nejstěžejnější metoda rozdělování veřejných financí soukromým společnostem.
Hlavním cílem právních předpisů EU o zadávání veřejných zakázek (tj. směrnice o zadávání veřejných zakázek, směrnice o veřejných službách, směrnice o zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti a směrnice o přezkumném řízení)[7] je zajistit dodržování zásad Smlouvy o fungování Evropské unie, zejména zásad volného pohybu zboží, svobody usazování a volného pohybu služeb, jakož i jiných zásad, které z ní plynou. Právní předpisy o zadávání veřejných zakázek zahrnují ustanovení, jež mají větší přímou relevanci pro protikorupční politiky, jako jsou vyloučení ze zadávacího řízení subjektů, proti nimž bylo vydáno pravomocné soudní rozhodnutí na základě obvinění z korupce, podrobná ustanovení o veřejnosti a transparentnosti různých fází cyklu zadávání zakázek, minimální normy pro prostředky nápravy, zvláštní ustanovení o mimořádně nízkých nabídkách a ustanovení stanovující určité požadavky na změny smluv.
Účelem právních předpisů o zadávání veřejných zakázek je zajistit, aby trhy s veřejnými zakázkami byly pro celou Unii otevřené a aby přispívaly k co nejúčinnějšímu využívání veřejných financí a tím podporovaly spravedlivou, jednotnou a transparentní platformu pro veřejné výdaje. Komplexní hodnocení ukázalo, že směrnice o zadávání veřejných zakázek dosáhly do značné míry svých cílů.[8] To vedlo k větší transparentnosti, vyšší úrovni hospodářské soutěže a měřitelným úsporám v důsledku nižších cen. Přesto je však považováno za nutné další zlepšení z hlediska zjednodušení postupů a posílení záruk proti podvodům a korupci. Komise proto v prosinci 2011 navrhla revizi směrnic o zadávání veřejných zakázek. Navržené nové právní předpisy pokrývají zadávání zakázek v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb9, zakázek na stavební práce, dodávky a služby[10] a udělování koncesí regulovaných na evropské úrovni. Komise navrhla ustanovení týkající se střetu zájmů (poprvé definovaného v právních předpisech EU), projednáváno v Evropském parlamentu a Radě. Návrh obsahoval rovněž zřízení monitorovacího dohledu nad prováděním pravidel zadávání veřejných zakázek, systémů varování a výměny informací centralizovaných údajů o korupci, podvodech a střetech zájmů, přísnějších pravidel pro změny smluv, širších kritérií vyloučení a monitorování uzavřených smluv. Návrh Komise je v současné době pro odhalování podvodů a korupce. Členské státy však proti takovýmto opatřením vznesly zásadní námitky, neboť je pro své orgány státní správy vnímaly jako příliš zatěžující.
Korupce v ČR ?
V celosvětových srovnáních se pohybujeme na obdobných příčkách jako Namibie, Bahrajn a Chorvatsko. Ve srovnání EU jsme skončili čtvrtí od konce. Více než tři čtvrtiny evropských občanů a celých 95 % Čechů souhlasí s tvrzením, že korupce je v jejich zemi rozšířená. 8 % Čechů uvádí, že byli v minulém roce požádáni o úplatek nebo se od nich úplatek očekával, což je dvojnásobek evropského průměru. 71 % českých podniků – nejvyšší podíl v EU – uvádí, že korupce představuje hlavní překážku pro podnikání.
V ČR má největší podíl na boj s korupcí a formování protikorupčních strategií Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a především Rada vlády pro koordinaci boje s korupcí, přirozeně pak také útvary, které se zabývají odhalováním činností, které s korupcí úzce souvisejí. Velkým neduhem pak je absence specializovaného protikorupčního úřadu s přímými a jasně definovanými pravomocemi, jehož obrysy se však snad již rýsují v návrhu zákona o státním zastupitelství. Zastřešujícím opatřením je pak vládní „protikorupční balíček“. V současné době aktuální Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014 s cílem zvyšování a zkvalitnění vymahatelnosti práva, posílení efektivity fungování České republiky a eliminace korupčního potenciálu nejen v oblasti veřejné správy. Boj s korupcí je dlouhodobým procesem vyžadujícím spolupráci všech složek veřejné správy, a to v oblasti prevence, zprůhlednění procesů i postihů. Korupční praktiky jsou v řadě případů úzce propojeny s dalšími formami trestné činnosti, a mohou tak přispět k podkopání samotných základů společnosti. Výsledkem může být ztráta důvěry občana v poctivost a nestrannost fungování státních institucí, pokřivení tržních vazeb, ekonomický úpadek, destabilizace státu a další nepříznivé vlivy. Zároveň může korupce ohrožovat bezpečnost státu, a to jak z hlediska vnitřní, tak i vnější bezpečnosti.
Aktuální strategické směry protikorupční politiky jsou profesionalizace veřejné správy, nakládání s veřejným majetkem, posilování protikorupčních nástrojů v soukromém sektoru, zvyšování transparentnosti politických stran, vyšetřování a stíhání korupce, posilování protikorupčního klimatu v české společnosti, vytvoření kapacit pro monitoring korupce, posilování transparentnosti veřejného sektoru. Z těchto směrů pak vychází deset prioritních úkolů:
- Zákon o úřednících – protikorupčním efektem je jasné vymezení základních povinností úředníka, odpolitizování veřejné správy, snížení rizika korumpovatelnosti úředníků a zaměstnanců veřejné správy.
- Zákon o střetu zájmů – protikorupčním efektem je zvýšení transparentnosti majetkových poměrů veřejných funkcionářů.
- Zákon o svobodném přístupu k informacím – protikorupčním efektem je rychlejší a snadnější přístup veřejnosti k informacím, zvýšení veřejné kontroly nad rozhodováním orgánů veřejné moci, usnadnění identifikace případů vyvolávajících podezření na korupci, kdy majetkové poměry úředníků a zaměstnanců veřejné správy jsou ve zjevném nepoměru k jejich platům.
- Rozkrývání konečných vlastníků – protikorupčním efektem je zprůhlednění právních vztahů, ve kterých na jedné straně je orgán veřejné moci a na druhé straně soukromoprávní subjekt ucházející se o veřejnou zakázku.
- Ochrana oznamovatelů – protikorupčním efektem je zvýšená ochrana osob, které oznamují trestnou činnost.
- Finanční kontrola a audit – protikorupčním efektem je zvýšená vymahatelnost práva při plnění zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, zkvalitnění kontroly finančního řízení (managementu), zkvalitnění řídící kontroly, zkvalitnění interního auditu a zajištění úplné funkční nezávislosti interního auditu.
- Vlastnická politika státu – protikorupčním efektem je znemožnění realizace zakázek, projektů a záměrů spojených s korupčním jednáním a nepřiměřeně vysokými riziky korupce ze strany státních podniků a společností vlastněných státem.
- Strategie a metodika veřejného nakupování – protikorupčním efektem je zprůhlednění nakládání s veřejnými prostředky, včetně jejich předvídatelné alokace.
- Zákon o státním zastupitelství – protikorupčním efektem je vyšší nezávislost a odpovědnost státních zástupců v trestních věcech.
- Protikorupční program – protikorupčním efektem je systematické analyzování stavu korupce v ČR.
Jak je z tohoto seznamu patrné, naplněných, či plně fungujících z těchto bodů je prozatím jen velice málo, přesto je patrný posun vpřed, například právě na návrhu zákona o státním zastupitelství, jiné jsou však stále kontroverzní, například platný ale neúčinný služební zákon12, jehož účinnost, alespoň převážné části, je stanovena na 1. ledna 2015, byla však v minulosti již několikráte odsunuta.
[1] PRIKNEROVÁ, Lucie, Miliardy eur z kapes Evropanů jdou na korupci. EUROSKOP, [5.2 2014] dostupné na: https://www.euroskop.cz/46/23541/clanek/miliardy-eur-z-kapes-evropanu-jdou-na-korupci/
[2] EVROPSKÁ KOMISE Excellence in Public Administration for competitiveness in EU Member States (2011–2012), ©European Union 2012, dostupné na: http://ftp.zew.de/pub/zew-docs/gutachten/pa_report_am2013.pdf
[3] COM(2014) 14.
[4] COM(2012) 363.
[5] Všeobecný postoj ze dne 3. června 2013, dokument Rady č. 10232/13.
[6] Stanovisko Výboru pro právní záležitosti, A7-0000/2013.
[7] Směrnice 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, směrnice 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, směrnice 2009/81/ES o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES, směrnice 89/665/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, ve znění směrnice 2007/66/ES, a směrnice Rady 92/13/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací.
[8] Hodnotící zpráva, SEK(2011) 853 v konečném znění.
[9] KOM(2011) 895 v konečném znění: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:CS:PDF
[10] KOM(2011) 896 v konečném znění: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:CS:PDF
[11] Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, ve znění pozdějších předpisů.
Použité zdroje
EVROPSKÁ KOMISE (zastoupení v ČR). Komise představuje první zprávu o boji proti korupci v EU. [11/02/2014], ©Evropská unie, 1995–2014. dostupné na: http://ec.europa.eu/ceskarepublika/news/140203_zprava_o_korupci_cs.htm
PRIKNEROVÁ, Lucie, Miliardy eur z kapes Evropanů jdou na korupci. EUROSKOP, [5.2 2014] dostupné na: https://www.euroskop.cz/46/23541/clanek/miliardy-eur-z-kapes-evropanu-jdou-na-korupci/
EVROPSKÁ KOMISE. ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU; ZPRÁVA O BOJI PROTI KORUPCI V EU. [3. 2. 2014], COM(2014) 38, dostupné na: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_cs.pdf
EVROPSKÁ KOMISE. Komise představuje první zprávu o boji proti korupci v EU. [13. 5. 2014] ©European Union, 1995-2014, dostupné na: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-86_cs.htm
Transparency International ČR. Zpráva Transparency International upozorňuje na rizika korupce v institucích EU, ©Transparency International – Česká republika, o.p.s, dostupné na: http://www.transparency.cz/zprava-transparency-international-upozornuje-na-rizika-korup/
Transparency International; The European Union Integrity System. © 2014 Transparency International EUOffice, ISBN: 978-2-9601484, dostupné na: http://www.transparencyinternational.eu/wp-content/uploads/2014/04/EU_Integrity_System_Report.pdf
EVROPSKÁ KOMISE Excellence in Public Administration for competitiveness in EU Member States (2011–2012), ©European Union 2012, dostupné na: http://ftp.zew.de/pub/zew-docs/gutachten/pa_report_am2013.pdf
ICV. Protikorupční opatření. ©ICV 2012 – 2014, dostupné na: http://icv.vlada.cz/cz/protikorupcni-opatreni/
Rada vlády pro koordinaci boje s korupcí. Boj s korupcí v České republice. © 2013-2014 Vláda České republiky. Dostupné na: http://www.korupce.cz/
MVČR. Protikorupční opatření vlády České republiky. © 2014 Ministerstvo vnitra České republiky, dostupné na: http://www.mvcr.cz/clanek/protikorupcni-opatreni-vlady-ceske-republiky.aspx
Diskuze k článku ()