Výluka soudního přezkumu neudělení dočasné ochrany ve světle judikatury tuzemských správních soudů

1. Úvod – dočasná ochrana občanů Ukrajiny bude prodloužena o rok

Mluvíme zde samozřejmě o výjimečném statusu dočasné ochrany, unijní směrnici o dočasné ochraně[1] a souboru tuzemských předpisů souhrnně označovaných jako „Lex Ukrajina“. Vládou i Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky schválená novela tuzemských právních předpisů, označovaná jako „Lex Ukrajina IV“,[2] umožňuje prodloužení klíčového statusu pro ukrajinské občany až do března roku 2024 a současně poskytuje i základ pro kontinuitu dosavadních předpisů určených k jejímu poskytování. Stran zákona o dočasné ochraně cizinců[3] a subsidiárně aplikovatelného zákona o pobytu cizinců[4] zde mluvíme především o právním předpisu, který vešel pod obecnou známost jako tzv. „Lex Ukrajina I“[5]

Předmětem nynějšího příspěvku je jeden z trvajících deficitů tuzemské právní úpravy dočasné ochrany, kterým je kompetenční výluka soudního přezkumu v případě neudělení statusu. Dlužno již předem podotknout, že v tuzemských poměrech nemluvíme o zcela nové problematice. Úprava Lex Ukrajina I obsahovala (kompetenční) výluku soudního přezkumu již od samotného počátku své účinnosti (21. březen 2022) a její existence patrně přetrvá i po již výše zmíněné novelizaci Lex Ukrajina I. Tento příspěvek navíc není ani prvním kritickým hlasem, který by upozorňoval na některé nedostatky tuzemské právní úpravy a nesoulad některých jejích aspektů zejména s právem Evropské unie,[6] jakékoliv systematičtější zpracování uvedeného tématu v České republice ale s podivem i nadále absentuje. Předchozí řečené zasluhuje na tomto místě přinejmenším dvě rozšiřující poznámky.  

Za prvé, prezentovaný příspěvek se věnuje toliko otázce soudní výluky přezkumu rozhodnutí o neudělení dočasné ochrany, byť současně platí, že úprava Lex Ukrajina I nabízí vícero sporných aspektů, jež zaslouží pozornost odborné veřejnosti a revizi ze strany tuzemského zákonodárce. Za druhé, článek přistupuje k tomuto problému při zohlednění k tomuto tématu dosud dostupné judikatury správních soudů. Snaha o „prolomení“ některých částí úpravy Lex Ukrajina I cestou správního soudnictví je v praxi patrná již od počátku účinnosti uvedeného předpisu. S ohledem na skutečnost, že se úprava speciálního zákona Lex Ukrajina I nyní dotýká postavení již více než 400 tisíc osob ukrajinské státní příslušnosti, se nad uvedeným aspektem nelze ani podivovat. Ať už se totiž jedná o hraniční případy z hlediska osobní působnosti Lex Ukrajina I, problém retroaktivního zastavování žádostí o jiné pobytové tituly podle § 6 odst. 8 Lex Ukrajina I či zde rozebíranou výluku soudního přezkumu, tuzemská úprava dočasné ochrany v mnoha případech skutečně má konkrétní a negativní dopady do postavení konkrétních jednotlivců. Tím spíše možná může překvapit i doposud trvající stav absence ustálené judikatury, která by se obecně vztahovala k tuzemské právní úpravě dočasné ochrany.  

V otázce výluky soudního přezkumu neudělení dočasné ochrany (a jejího souladu s ústavním pořádkem České republiky i právem Evropské unie) panuje přesto o něco lepší situace. V současnosti existují přinejmenším dvě rozhodnutí správních soudů, kterými v konkrétních případech došlo k posouzení přípustnosti soudní výluky neudělení dočasné ochrany a jejího souladu s unijním právem, které pro příspěvek představuje referenční rámec, kterému věnujeme největší pozornost. Dlužno již na tomto místě podotknout, že (i nadále nepočetná) judikatura správních soudů prozatím, a pro mnohé snad i překvapivě, soudní výluku přezkumu neudělení dočasné ochrany v určitých případech aprobuje, byť následně bude mezi rozhodovanými případy nutné důkladně rozlišovat. To je případem „aprobujícího“ rozhodnutí ze strany Nejvyššího správního soudu ze dne 12. října, sp. zn. 2 Azs 178/2022-46. Mnohem „kritičtěji“ se k otázce soudní výluky neudělení dočasné ochrany v jiné věci naopak postavil Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka Liberec v rozhodnutí ze dne 25. července 2022, sp. zn. 59 A 45/2022-30. Předkládaný příspěvek věnuje pozornost oběma rozhodnutím a do jejich kontextu zasazuje rovněž své závěry. Centrálním argumentem příspěvku je, že tuzemská výluka soudního přezkumu odporuje nejen evropskému právu, ale rovněž i závazkům České republiky v oblasti ochrany lidských práv a že zejména závěry formulované Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí, které aprobuje soudní výluku neudělení dočasné ochrany, jsou toliko specifickým důsledkem situace na straně stěžovatelů.

2. Problém kvalifikace jako důvodu pro nepřijatelnost žádosti

Lex Ukrajina I formulovala v rámci své úpravy několik zcela nových důvodů nepřijatelnosti žádosti o udělení dočasné ochrany.[7] Toto je výchozím bodem navazujících úvah příspěvku i samotným jádrem dále rozebíraného problému, neboť právě následkem nepřijatelnosti žádosti o udělení dočasné ochrany je i samotná výluka soudního přezkumu.  Ustanovení § 5 odst. 2 Lex Ukrajina stanoví právní následky takto vymezené vady jednotlivé žádosti. Podle uvedeného ustanovení platí, že „Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.“  

Výše uvedené ustanovení je v prvé řadě nutné číst ve světle § 5 odst. 1 písm. b) Lex Ukrajina I. Právě podle posledně zmíněného ustanovení platí, že jedním z důvodů kvalifikujících žádost jako nepřijatelnou je rovněž situace, kdy osoba podávající žádost o dočasnou ochranu je cizincem, který „[…] není uveden v § 3 [Lex Ukrajina I, pozn.]“ Jinými slovy, důvodem pro nepřijatelnost žádosti je kromě jiného i situace, kdy žadatel není osobou, které je dočasná ochrana určena, neboť ustanovení § 3 Lex Ukrajina slouží jako ustanovení vymezující okruh beneficientů dočasné ochrany. Tuzemský zákonodárce uvedeným ustanovením recipoval definici „vysídlených osob“[8] dle Prováděcího rozhodnutí Rady EU ze dne 4 března 2022[9] o „aktivaci“ režimu směrnice o dočasné ochraně a současně využil práva dle směrnice[10] k tomu rozšířit okruh chráněných osob. Faktickým důsledkem kombinace výše uvedených ustanovení Lex Ukrajina I je, že osoby, u kterých bylo (fakticky) meritorně posouzeno, že nespadají mezi beneficienty dočasné ochrany, disponují nepřijatelnou žádostí: tato skutečnost jim je dle Lex Ukrajina I toliko sdělena a tyto osoby současně zůstávají i bez možnosti ochrany svých práv ve správním soudnictví. S ohledem na ryze humanitární účel dočasné ochrany se dle našeho mínění jedná se o vysokou cenu za potenciálně nesprávné rozhodnutí správního orgánu.

 O soudní výluce neudělení dočasné ochrany bylo ze strany mnohých konstatováno, že tato odporuje čl. 29 směrnice o dočasné ochraně. Uvedené ustanovení směrnice hovoří o tom, že „[o]soby vyloučené členským státem z poskytnutí dočasné ochrany nebo zajištění sloučení rodiny jsou oprávněny podat v daném členském státě opravný prostředek.“[11] Problém výluky soudního přezkumu by tedy ve světle této úvahy bylo možné označit především za problém nesprávné transpozice unijní směrnice.  

S tímto závěrem lze v případě Lex Ukrajina I v konečném důsledku souhlasit, současně je ale nutné uvést, že takové zhodnocení nikterak neodpovídá na otázku, o jakém konkrétním typu opravného prostředku čl. 29 směrnice hovoří. V kontextu institutu dočasné ochrany je navíc situace obecně o něco složitější, neboť Lex Ukrajina I není jediným tuzemským předpisem, který by unijní materii dočasné ochrany zapracovával do formy tuzemského právního předpisu. Pomyslným dílem „mozaiky dočasné ochrany“ v právním řádu České republiky je stran Lex Ukrajina I a zákona o pobytu cizinců též zákon o dočasné ochraně cizinců. Právě ten jako první zpracoval do tuzemského právního řádu úpravu směrnice o dočasné ochraně a jeho úprava nevylučuje (ba naopak přímo zajišťuje) právo na soudní přezkum rozhodnutí ve věci dočasné ochrany.[12] Absence soudního přezkumu v případě osob prchajících před ozbrojeným konfliktem na Ukrajině je zde výsledkem skutečnosti, že Lex Ukrajina I představuje vůči uvedeným předpisům normu lex specialis a kdy podle její vlastní úpravy platí, že „Nestanoví-li tento zákon jinak, použije se na udělování dočasné ochrany podle tohoto zákona zákon o dočasné ochraně cizinců. Ve věcech, které zákon o dočasné ochraně cizinců neupravuje, se použije zákon o pobytu cizinců na území České republiky.“13 

3. Opravný prostředek soudní nebo správní povahy? 

 Úprava směrnice o dočasné ochraně hovoří o povinnosti členského státu umožnit jednotlivci podat opravný prostředek ve věci dočasné ochrany. Přinejmenším česká verze směrnice[13] již proto ale dále nespecifikuje, zda se jedná o opravný prostředek soudní či správní povahy. Pohled na úpravu směrnice v (přinejmenším v tuzemské jazykové mutaci) proto sám o sobě jednoduše nemůže vystačovat k zodpovězení otázky, zda je úprava dočasné ochrany a jí upravená soudní výluka ve vztahu k osobám Ukrajiny kompatibilní s unijním právem.

 Tuzemská úprava nepřijatelnosti žádostí o dočasnou na papíře samozřejmě trpí, jak bylo demonstrováno výše, mnohem závažnější vadou, která má své implikace i v lidskoprávní rovině (o tom viz dále). Úprava Lex Ukrajina I v současné podobě totiž i nadále nepřipouští uplatnění fakticky žádného opravného prostředku proti závěru o nepřijatelnosti žádosti: neúspěšným žadatelům o dočasnou ochranu je jejich nepřijatelná žádost vrácena a je jim toliko sdělen důvod nepřijatelnosti žádosti (nyní již) na standardizovaném formuláři, čímž je z pohledu úpravy Lex Ukrajina I patrně možné věc považovat za uzavřenou. Absence opravného prostředku správní povahy je, nicméně, patrně vyvíjející se problematikou alespoň ve vztahu k určité části žadatelů o poskytnutí dočasné ochrany.[14] Toto se týká zejména žadatelů, jejichž žádosti nebyly označeny za nepřijatelné dle § 5 odst. 2 Lex Ukrajina I v důsledku nesplnění podmínek § 3 Lex Ukrajina I, nýbrž došlo k jejich zamítnutí na základě subsidiárně aplikovatelného ustanovení § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, či jednotlivců, jejichž žádost byla podána v režimu § 52 zákona o dočasné ochraně cizinců, neboť se jedná o rodinné příslušníky držitelů dočasné ochrany, kteří per definitionem nemohou splňovat podmínky § 3 Lex Ukrajina I. Vůči těmto rozhodnutím je možné se bránit prostřednictvím žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza dle § 180e zákona o pobytu cizinců, o němž rozhoduje Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Jak potvrzuje recentní judikatura, v těchto případech je následně otevřena i cesta soudního přezkumu.[15] Oproti případům, kdy dochází k označení žádosti za nepřijatelnou, se však zamítání žádosti o dočasnou ochranu v praxi vyskytuje zcela minimálně. Výše uvedené proto nemění nic na současné podobě Lex Ukrajina I i jejích nedostatcích.

 Zda by v české verzi směrnice užívaný pojem „opravného prostředku“ zahrnoval též opravný prostředek soudní povahy, vyřešila dle našeho mínění již judikatura Soudního dvora Evropské unie. V přelomovém rozhodnutí El Hassani,[16] jenž mělo konkrétní dopady i do podoby tuzemského právního řádu v otázce soudní výluky neudělení krátkodobých (tzv. schengenských) víz, Soudní dvůr s odkazem na čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie vyložil povinnost členských států zaručit v určité fázi řízení možnost podání opravného prostředku k soudu. Rozhodnutí El Hassani se dotklo zejména vízové problematiky a výkladu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu,[17] jenž, s přihlédnutím k některým jazykovým mutacím, které ani neužívají zcela identického pojmosloví,[18] mluví dokonce toliko o právu podat odvolání proti rozhodnutí o neudělení víza. Soudní dvůr i přes tuto skutečnost shledal soudní výluku neudělení krátkodobého víza v rámci polského právního řádu za nekompatibilní s unijním právem s odkazem na aplikovatelnost Listiny základních práv EU. Závěry rozhodnutí El Hassani jsou přitom uplatnitelné i mimo rámec vízového kodexu.  

Společným jmenovatelem obou instrumentů sekundárního práva EU, tj. vízového kodexu a směrnice o dočasné ochraně, je čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Ten podmiňuje použitelnost úpravy Listiny základních práv Evropské unie existencí situace, ve které členské státy uplatňují unijní právo[19]: zamítnutí žádosti o krátkodobé vízum či faktické neudělení dočasné ochrany z důvodu, že konkrétní žadatel nespadá dle správního orgánu do okruhu beneficientů dočasné ochrany, lze dle našeho názoru stěží nepovažovat za akt aplikace unijního práva. V takové situaci se proto uplatní i úprava Listiny základních práv Evropské unie, nevyjímaje ani ustanovení čl. 47, které každému jednotlivci, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, zajišťuje právo na účinné prostředky nápravy před nezávislým, nestranným a zákonem předem zřízeným soudem.[20] Závěry Soudního dvora Evropské unie přitom nezohlednily ani poukaz Generálního advokáta na skutečnost, že by pro použitelnost čl. 47 odst. 1 Listiny v konkrétním případě bylo nutné v prvé řadě hovořit o porušeném právu či svobodě, které se současně vyznačuje tím, že by bylo „zaručené právem Unie,“ byť se v kontextu dle doktríny i nadále nenárokovatelných krátkodobých víz jedná o mimořádně relevantní problematiku. Povinnost soudního přezkumu v rámci práva na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces prostřednictvím čl. 47 Listiny se tak ve světle rozhodnutí El Hassani jeví jako „otevřená dokořán“, kdykoliv dochází k aplikaci unijního práva, a toto právo je ve světle uvedeného rozhodnutí spíše nutné vykládat extenzivním nežli restriktivním způsobem.

4. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Azs 178/2022-46

Rozsudkem ze dne 12. října 2022 Nejvyšší správní soud[21] aproboval nynější podobu soudní výluky v rámci Lex Ukrajina I. Učinil tak nicméně ve specifickém případě stěžovatelů, kteří žádali o dočasnou ochranu v České republice z pozice osob, které dočasnou ochranou již disponovali, byť se jednalo o status udělený ze strany jiného členského státu Evropské unie. Co se obecně dle Nejvyššího správního soudu a předtím Městského soudu v Praze jeví jako skutkově jasná otázka, může zahrnovat i složité právní konotace. Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí vypořádává s dvěma spornými okruhy otázek: (1) zda na situaci stěžovatelů obecně dopadá čl. 29 směrnice o dočasné ochraně a (2) zda je výluka soudního přezkumu v souladu s (tuzemskou) Listinou základních práv a svobod a jejího čl. 36 odst. 2.  V nynější části se soustředíme zejména na problematiku unijní roviny.

Jak již možná vyplývá z výše uvedeného, NSS v rámci svého rozhodnutí nikterak nezohledňuje Listinu základních práv EU ani závěry vyplývající z rozsudku ve věci El Hassani. Své závěry vztahující se k unijnímu právu totiž soud založil na o něco úsporněji vyjádřitelných úvahách. Stěžovatelům dle názoru soudu nemohl svědčit přístup k jakémukoliv opravnému prostředku v prvé řadě již z toho důvodu, že čl. 29 směrnice o dočasné ochraně a v něm zakotvené právo je určeno toliko osobám, které byly „vyloučeny“ z poskytování dočasné ochrany.[22] Toto je v kontextu rozhodnutí mimořádně důležitým odlišením. Výčet osob vyloučených z poskytování dočasné ochrany nabízí čl. 28 směrnice; jedná se, kromě jiného, o osoby, u nichž existují závažné důvody se domnívat, že spáchaly některý ze zločinů dle mezinárodního práva či vážný nepolitický zločin v zemi původu. Nejvyšší správní soud tak v uvedeném případě jednoduše ztotožnil výraz „vyloučení“ z ochrany dle čl. 28 s ustanovením čl. 29 směrnice, neboť obě ustanovení používají totožný termín a mluví o „vyloučení“ jednotlivce z dočasné ochrany. Právo na zajištění opravného prostředku podle čl. 29 směrnice o dočasné ochraně by se tak v této konstelaci týkalo pouze poměrně úzké skupiny osob, jejichž situace je poznamenána existencí některého z důvodů pro vyloučení z ochrany dle čl. 28.[23]  

Pomineme-li skutečnost, že konsekvence takto učiněného závěru mohou být v kolizi s tím, jak jednoduše Soudní dvůr dovodil právo na přístup k soudní ochraně již ze samotné skutečnosti, že určitý instrument je instrumentem unijního práva a že je právě v uvedený moment aplikovatelná Listina základních práv EU nevyjímaje její čl. 47 a právo na spravedlivý proces a přístup k soudní ochraně, nemůže ani úvaha podřazující právo dle čl. 29 směrnice pod věcný rozsah čl. 28 být chápána natolik dogmaticky.  

K doposud nevyužité úpravě směrnice o dočasné ochraně se neváže prakticky žádná judikatura Soudního dvora, totéž ale neplatí o pozornosti věnované směrnici ze strany odborné veřejnosti či akademie. Zahraniční komentářová literatura k unijním předpisům v oblasti migrace přitom již po dlouhou dobu nepovažuje rozsah práva na opravný prostředek podle čl. 29 a priori za definovaný (resp. limitovaný) obsahem čl. 28 směrnice o dočasné ochraně. Spojitost mezi uvedenými ustanoveními nemůže např. dle Achillese Scordase existovat proto, že „pokud by ochrana proti “vyloučení“ byla omezena případy uvedenými v čl. 28, členské státy by mohly obejít omezení tohoto ustanovení vyloučením jednotlivců z jiných důvodů.“[24] Na totéž, tj. skutečnost, že rozsah čl. 29 směrnice není podmíněn úpravou čl. 28, poukazují Noll a Gunneflo v rámci jejich zprávy pod renomovanou akademickou sítí Odysseus Network,[25] což toliko dokládá, že otázka přístupu jednotlivce k opravným prostředkům ve smyslu čl. 29 směrnice není natolik právně nespornou otázkou, jež by ze strany Nejvyššího správního soudu nezasloužila přerušení řízení a položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. 

Abstrahovat jakékoliv závěry z výše uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve vztahu k otázce kompetenční výluky je s ohledem na povahu skutkových okolností případu mimořádně obtížné, ne-li přímo nemožné. Byť lze poukázat na skutečnost, že se závěry Nejvyššího správního soudu ve vztahu k čl. 28 a čl. 29 směrnice mohou z teoretické roviny jevit jako objektivně unáhlené a nezasazené do kontextu primárního práva EU, což prezentovaný příspěvek tomuto rozhodnutí ostatně i vytýká, Nejvyššímu správnímu soud nelze z druhé strany upřít, že stěžovatelé z dočasné ochrany fakticky vyloučeni nebyli (neboť této požívali právě v jiném členském státě). Dovolávat se v takovém případě zásahu do základních práv (zejména v kontextu čl. 36 odst. 2 tuzemské Listiny) je značně obtížnější.

 5. Rozsudek Krajského v Ústí nad Labem sp. zn. 59 A 45/2022-30

Podívejme se nyní na další ze zmiňovaných rozhodnutí správních soudů. Jiným případem, který zahrnoval případ výluky soudního přezkumu v případě dočasné ochrany, se doposud zabýval rovněž Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka Liberec (dále jen „Krajský soud“), a to v rozsudku soudu ze dne 25. července 2022.[26] Dlužno podotknout, že ani uvedený případ nezahrnoval logicky se nabízející scénář osoby, která by bezprostředně po zahájení konfliktu vycestovala jako občan Ukrajiny ze země původu a následně žádala o dočasnou ochranu v České republice. Žalobce byl v uvedeném případě toliko rodinným příslušníkem osoby s udělenou dočasnou ochranou, který žádal o totožný pobytový titul nikoliv v režimu Lex Ukrajina I a jejího ustanovení § 3, nýbrž v režimu ustanovení § 51 odst. 2 písm. d) zákona o dočasné ochraně cizinců.[27] Subsidiární použití uvedeného ustanovení není vyloučeno úpravou Lex Ukrajina I,30 o to překvapivější bylo pro žalobce posouzení jeho žádosti jako nepřijatelné podle § 5 odst. 2 Lex Ukrajina I pro nesplnění podmínek některé z definice beneficienta dočasné ochrany ve smyslu § 3 Lex Ukrajina I.

Krajský soud v uvedeném rozsudku potvrdil, že žádost žalobce neměla být projednána a rozhodnuta v režimu nepřijatelnosti žádosti podle Lex Ukrajina I.[28] Žalobce z hlediska svého postavení nebyl osobou uvedenou v § 3 Lex Ukrajina I a z tohoto titulu vědomě ani nežádal o vydání dočasné ochrany, v důsledku čehož dle soudu nemohlo ani dojít k označení jeho žádosti za nepřijatelnou dle § 5 odst. 2 Lex Ukrajina I, když uvedené ustanovení hovoří o nepřijatelnosti žádosti toliko v kontextu § 3 Lex Ukrajina I. Na případ žalobce tím pádem nemohla být ani aplikována výluka soudního přezkumu neudělení dočasné ochrany podle téhož ustanovení. Pro nynější příspěvek jsou však dle našeho názoru podstatnější úvahy soudu ve vztahu k přijatelnosti samotné žaloby v kontextu soudní výluky přezkumu neudělení dočasné ochrany dle § 5 odst. 2 Lex Ukrajina I ve spojení s § 6 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního.[29] Uvedená část je zajímavá o to více, uvědomíme-li si, že se Krajský soud uvedené otázce a „pohledu“ do unijního práva pravděpodobně mohl vyhnout poukazem na výše uvedené, tj. poukazem na skutečnost, že se na žalobcův případ soudní výluka v § 5 odst. 2 a celkově ani uvedené ustanovení každopádně nemůže aplikovat. V takovém případě by se žalobci rovněž pravděpodobně přímo nabízela možnost podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu na základě ustanovení § 17 zákona o dočasné ochraně cizinců.   

 Krajský soud se místo toho (fakticky „nad rámec“ nutného) rozhodl posoudit soulad tuzemského řešení soudní výluky v rámci § 5 odst. 2 Lex Ukrajina I ve vztahu k unijnímu právu. Krajský soud dle našeho názoru správně poukázal na článek 29 směrnice o dočasné ochraně, jeho vztah k Listině základních práv EU i k čl. 47 Listiny v kontextu rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci El Hassani. Oproti závěrům Nejvyššího správního soudu Krajský soud navíc evidentně pracuje s pojmem „vyloučení z dočasné ochrany,“ jak o něm mluví čl. 29 směrnice o dočasné ochraně, mnohem míně restriktivním způsobem než Nejvyšší správní soud, byť se případ žalobce vyznačuje rovněž prvkem sloučení rodiny, které je v rámci čl. 29 směrnice rovněž výslovně zmiňováno. Pro Krajský soud je „vyloučením z dočasné ochrany“, které podléhá soudnímu přezkumu s ohledem na čl. 29 směrnice a úpravu Listiny základních práv EU, i „vrácení žádosti o poskytnutí dočasné ochrany […] neboť tímto postupem byl žalobce z poskytnutí dočasné ochrany vyloučen.“[30]  Zde zmiňované závěry Krajského dle našeho mínění překračují skutkové hranice případu žalobce a měly by být reflektovány i v samotné podobě Lex Ukrajina I.

6. K některým (nezmíněným) lidskoprávním aspektům výluky soudního přezkumu

 V případě soudní výluky dočasné ochrany se nabízí jako výchozí hodnotící perspektiva primární, případně sekundární právo Evropské unie. Jedná se o logický důsledek toho, že tuzemská úprava dočasné ochrany má zřejmý základ v unijním právu a jako taková musí tuto skutečnost reflektovat. Toto potvrzují i výše zmiňovaná rozhodnutí správních soudů, ve kterých oba soudy přistoupily k otázce soudní výluky přezkumu neudělení dočasné ochrany i z perspektivy unijního práva. Tato „perspektiva“ ale současně není jediným zdrojem hodnotících úvah ve vztahu k soudní výluce neudělení dočasné ochrany, byť by skutečně kompletní analýza v tomto ohledu vyžadovala mnohem větší prostor. Stran unijního práva je v kontextu soudní výluky dočasné ochrany nutné zohlednit relevantní části ústavního pořádku České republiky (např. čl. 36 odst. 2 české Listiny základních práv a svobod) a závazků České republiky v podobě mezinárodních smluv, které mají za podmínek uvedených v čl. 10 Ústavy České republiky aplikační přednost před zákonem. Posledně zmíněné je případem i Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“), jejíž ustanovení čl. 13 uvádí, že „Každý, jehož práva a svobody přiznané touto úmluvou byly porušeny, musí mít účinné opravné prostředky před národním orgánem (…)“

 Relevantním „právem a svobodou“ zaručeným z pohledu EÚLP v kontextu žadatelů o dočasnou ochranu, kteří prchají před nerozlišujícími účinky ozbrojeného konfliktu na Ukrajině, je bezpochyby i čl. 3 EÚLP a prostřednictvím něj vyjádřená zásada nenavracení (nonrefoulement). Čl. 3 EÚLP se vyznačuje absolutní povahou a smluvním stranám zakazuje jakéhokoliv jednotlivce bez výjimky vystavit (i nepřímo, v důsledku rozhodnutí o správním vyhoštění či stanovením povinnosti opustit území členských států Evropské unie) mučení nebo podrobení nelidskému či ponižujícímu zacházení. Pro státní příslušníky Ukrajiny je tím pádem i relevantní samotné ustanovení čl. 13 EÚLP, který, i přes skutečnost, že samotný čl. 13 nezakotvuje právo na projednání záležitosti nestranným a nezávislým soudem, jako je tomu v případě čl. 6 odst. 1 EÚLP,[31] předvídá existenci alespoň určitého, účinného opravného prostředku, který se navíc dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva musí vyznačovat automatickým odkladným účinkem proti rozhodnutí.[32] Ten v případě osob, u nichž je žádost o dočasnou ochranu označena jako nepřijatelná, jak bylo uvedeno výše, neexistuje. Úvahu vedenou totožným směrem je dle našeho mínění i přes specifika výše rozebíraného rozsudku Nejvyššího správního soudu (kde stěžovatelé již disponovali dočasnou ochranou v jiném členském státě) možné vést i v kontextu tuzemské Listiny základních práv a svobod a jejího čl. 36, neboť i Listina zaručuje v rámci svého čl. 7 odst. 2 právo jednotlivce na to nebýt mučen ani podroben krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu.

 7. Závěr

Na závěr je nutné uvést, že je více než chvályhodné, jakým způsobem tuzemský zákonodárce přistoupil k situaci ukrajinských státních příslušníků, kteří v České republice (i nadále) vyhledávají útočiště před situací bezprecedentního ozbrojeného konfliktu v zemi jejich původu. Skutečnost, že Česká republika byla v objektivně velmi krátkém časovém horizontu s to poskytnout ochranu více než 450 tisícům státních příslušníků Ukrajiny, byla a je vůči nim pravděpodobně tím nejvýznamnějším dokladem solidarity, který si v uvedené situaci lze představit. Na druhou stranu i nadále patrná snaha tuzemského zákonodárce o upřednostnění „efektivity“ poskytování ochrany i za cenu naprostého popření bazálních procedurálních práv jednotlivců neodpovídá současně dle našeho mínění představám o právním státu, který dodržuje své mezinárodní závazky (ať už v rovině práva unijního či práva lidských práv) a který zajišťuje a chrání práva plynoucí z jeho vlastního ústavního pořádku. Tento příspěvek se právě proto zaměřil na problematiku soudní výluky přezkumu neudělení dočasné ochrany v rámci tuzemské úpravy dočasné ochrany a v kontextu jí upraveného institutu nepřijatelnosti žádosti i existující judikatury správních soudů k uvedené problematice.

Tuzemská úprava nepřijatelnosti žádostí s jí předvídaným následkem zde analyzované soudní výluky přezkumu neudělení statusu přímo odporuje, jak bylo demonstrováno výše, zejména právu unijnímu, a to jak relevantním ustanovením směrnice o dočasné ochraně, tak i právům a svobodám chráněným Listinou základních práv EU. Institut nepřijatelnosti žádosti ve své „absolutní podobě,“ která k tomu navíc fakticky nezahrnuje přístup k žádnému opravnému prostředku, tím spíše ani k opravnému prostředku, který by se vyznačoval automatickým odkladným účinkem, pak není v souladu ani s čl. 13 EÚLP a jeho úprava zůstává problematická i z perspektivy tuzemské Listiny základních práv a svobod a jejího čl. 36. S ohledem na tyto skutečnosti tak jako fakt, že čísla příchozích osob jsou v konečném důsledku v současnosti znatelně nižší než v březnu či dubnu minulého roku (byť se situace může v následujícím období změnit), je na místě, aby úprava Lex Ukrajina I v otázce soudního přezkumu konečně doznala změn, které budou reflektovat lidskoprávní i unijní normativní standardy, které Česká republika dobrovolně vzala za své.   

---

[1] Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně).

[2] Návrh zákona o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na Ukrajině. Sněmovní tisk č. 351. Dostupné na: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=9&t=351

[3] Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců (dále jen „zákon o dočasné ochraně cizinců“).

[4] Zákon č. 326/1999 Sb., zákon o pobytu cizinců (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).