Kam Ústavní soud nechodí (a nejen o tom)

Při příležitosti stého výročí zahájení činnosti československého Ústavního soudu si autoři všímají jeho základního vymezení a také důvodů a projevů nevelké úspěšnosti v meziválečných ústavních poměrech.

JK
Právnická fakulta Univerzity Karlovy
JS
Právnická fakulta Univerzity Karlovy
Foto: Fotolia

Závažné problémy s ustavováním členů soudu se zopakovaly i v obou nástupnických státech. Český Ústavní soud se od toho československého koncepčně liší, což se projevuje mj. ve výčtu kompetencí. Jejich počet a charakter zmnožují případy, kdy Ústavní soud rozhoduje, je-li vůbec k řešení věci příslušný. Kritické analýze těchto rozhodnutí je věnována poslední část článku.

Úvodní poznámka

Výročí[1] si lze připomenout lecjak. V našem případě se ohlédneme do minulosti tuzemského ústavního soudnictví, abychom zjistili, nakolik předznamenává současnost: v čem se v koncepci i úpravě vědomě lišíme, v čem v praxi - možná podvědomě - navazujeme. Vytvoříme si tím předpolí pro expozici dílčího, avšak velmi důležitého problému hranic působnosti orgánu, který má v daném systému poslední slovo stran určení toho, co je v něm po (ústavním) právu.[2] Už na tomto místě je přitom možné se zřetelem k pohledu do minulosti i za hranice říci, že není ústavní soud jako ústavní soud: z označení samotného ještě neplyne přesný výčet působností ani autorita a role v systému.

Stručně k Ústavnímu soudu podle ústavní listiny z roku 1920

Když Carl Joachim Friedrich, jeden z nejvýznamnějších politických a ústavních teoretiků 20. století, sepisoval ve 30. letech obšírnou knihu o ústavní vládě a politice, věnoval kapitolu rovněž soudnímu přezkumu aktů veřejné moci, zejména zákonů, jenž se obvykle označuje jako judicial review. Pléduje sice pro to, aby takovou rolí disponovalo obecné soudnictví, všímá si však též alternativních přístupů, a to v modelu politické kontroly a la Emmanuel Joseph Sieyes (jak ještě uvidíme, u nás se tato kontrola nominálně objevila po roce 1948), zejména však v podobě specializovaných orgánů soudního typu. Takové vidí po 1. světové válce nastupovat v Německu, Rakousku a Československu.[3]

Od německého příkladu můžeme odhlédnout, jelikož výmarská ústava z roku 1919 nestanoví nic jiného než zmocnění pro zákon, aby zřídil Státní soudní dvůr, má-li Friedrich na mysli jej. Jeho jurisdikce se ostatně nakonec vztahovala primárně k federálním kompetenčním sporům, a nikoliv ke kontrole norem, takže Veronika Bílková může opodstatněně tvrdit, že výmarská ústava s ústavním soudem nepočítala.[4] Záleží totiž mj. na tom, co považujeme za esenciální kompetenci ústavního soudnictví - pro nás je to, koneckonců v souladu s datováním počátků koncepcí politické i soudní kontroly ústavnosti na přelomu 18. a 19. století, kontrola norem.[5] Naproti tomu v Rakousku a Československu vznikly skutečné a takto nazvané ústavní soudy. V rakouském případě fakticky už v roce 1919, zatímco v Československu až v roce 1921, byť v obou případech se zásadní úlohou ústavních dokumentů přijatých v roce 1920.[6]

Přesnější samozřejmě je konstatování, že názvy obou soudů se poněkud lišily. V rakouském případě se jednalo (a jedná) o Ústavní soudní dvůr, v případě československém (a dnes českém) o Ústavní soud. Odkaz na soudní dvůr je tradiční a v češtině slavnostnější, má ostatně stejný slovní základ s dvorem obklopujícím panovníka. Právě uprostřed dvora, mezi svými rádci (pairy, peery, many apod.), panovník původně vykonával spravedlnost, jejímž byl pramenem (zdrojem). V angličtině se tato linka projevuje v označení parlamentu, transformovaného a rozšířeného sboru rádců reprezentujících říši, jako "High Court of Parliament", neboť jeho prapůvodní funkce byla soudcovská a poradní, teprve později přistoupila funkce zákonodárná.[7] Je docela dobře možné, že republikánské a demokratické Československo chtělo tento kontext potlačit, Jan Filip každopádně důvodně označuje název "Ústavní soud" za novátorský.[8]

Rakouský i československý ústavní soud vycházely z téhož inspiračního zdroje, jímž byla ryzí nauka právní, v jednom případě personifikovaná Hansem Kelsenem, po řadu let též soudcem rakouského soudu, v případě druhém Františkem Weyrem. Základní úlohou obou soudů mělo být garantování bezrozpornosti právního řádu metaforicky zobrazovaného v podobě pyramidy, jež měla nejlépe vystihnout stupňovitou výstavbu právního řádu s vrcholem v ústavě, respektive myšlené základní normě nad ní či za ní.[9] Tomu odpovídaly i jejich kompetenční katalogy. My se přidržíme jen toho tuzemského.[10]

Jeho ústavní základ je dvojaký. Najdeme jej jednak v uvozovacím zákonu k ústavní listině, jednak v samotné ústavní listině.[11] Co se uvozovacího zákona týče, důležitá jsou hned dvě úvodní ustanovení. Prvním z nich je čl. I, podle nějž "zákony odporující ústavní listině, jejím součástkám a zákonům ji měnícím a doplňujícím jsou neplatné", přičemž "ústavní listina a její součástky mohou býti měněny nebo doplňovány jen zákony označenými za ústavní" a jako takovými schválenými. To je velmi důležité ustanovení, jelikož brání obcházení (suspendaci) ústavy jako základního zákona pomocí kvalifikovanou většinou přijímaných zákonů, což se zhusta dělo v německé (výmarské) ústavní praxi. K čl. I je třeba přidat čl. II, který stanovil, že "ústavní soud rozhoduje o tom, vyhovují-li zákony republiky Československé a zákony sněmu Podkarpatské Rusi zásadě článku I". Rozpor mezi ústavou a zákonem je tu zachycen opisem, jelikož ambicí protiústavního zákona je vlastně ústavní pravidlo změnit, k čemuž se mu ovšem nedostává potřebné právní síly a jeho tvůrci kompetence. Konstatování takové nezpůsobilosti zákona, a tedy jeho neplatnosti, přísluší Ústavnímu soudu.[12]

Ústavní listina v § 54 svěřovala soudu další kompetenci, a to přezkum neodkladných legislativních opatření Stálého výboru, substitučního orgánu Národního shromáždění. Podle odst. 13 předkládala vláda, jakožto jejich monopolní iniciátor, Stálým výborem a rovněž prezidentem republiky schválená opatření soudu zároveň s jejich vyhlášením ve Sbírce zákonů a nařízení. Ústavnímu soudu náleželo, aby rozhodl, zda opatření neměnila ústavní zákony a příslušnost úřadů, ledaže by šlo pouze o doplnění nových úkolů úřadům již zřízeným. V ústavním výboru Národního shromáždění to vyvolalo dílčí kontroverzi, neboť Karel Kramář a František Weyr odmítali soudní posuzování neodkladnosti opatření jako otázky politické diskrece, nakonec však akceptovali stejný rozsah přezkumu jako u běžných zákonů.[13] Navzdory přezkumu z moci úřední se ani u opatření Stálého výboru nejednalo o přezkum předběžný, jelikož by se tím hatila časová naléhavost jeho přijetí. Jinak se z dostupných dokumentů nezdá, že by zřízení ústavního soudnictví bylo předmětem politických kontroverzí - ty se vztahovaly k tématům debatérům důvěrněji známým.

Vzhledem k tomu, že prováděcí zákon, tj. zákon č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudě, k vymezení kompetencí nic nepřidal, představili jsme si katalog úplný. Řadu agend, které jsme si navykli spojovat s ústavním soudnictvím, vykonávaly jiné soudy veřejného práva: Volební soud (ověření voleb členů Národního shromáždění, rozhodování o volebních stížnostech, rozhodování o ztrátě mandátu - viz § 8 zákona č. 125/1920 Sb. z. a n., o volebním soudě) a především Nejvyšší správní soud (stížnosti na porušení politických práv, kompetenční spory - viz už § 2 zákona č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů, a posléze § 2 a 3 zákona č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě). Vzhledem ke koncepci kompetenčního katalogu je zřejmé, že spory o nepříslušnost rationae materiae se příliš nenabízely, snad s výjimkou zkoumání už zmíněné neodkladnosti opatření Stálého výboru. Přesto Ústavní soud usnesením pro nepříslušnost odmítal i různé stížnosti a žádosti.[14]

Překážku realizace pravomoci Ústavního soudu by mohla představovat lhůta tří let od vyhlášení zákona po podání příslušného návrhu, to je však již jiný typ problému. V kombinaci s dalšími velmi restriktivními podmínkami pro zahájení řízení (iniciace řízení pouze Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním soudem, Volebním soudem, Poslaneckou sněmovnou, Senátem a Sněmem Podkarpatské Rusi, a to vždy na základě projevu většinové vůle) to vedlo k nevyužívání kompetence přezkoumávat zákony: Ústavní soud neměl o čem rozhodovat, jelikož se na něj nikdo oprávněný neobracel (vyjma ojedinělých případů v letech 1936 a 1937). K nejvyšším soudům totiž nemusel sporný zákon během tří let své účinnosti v aplikační praxi vůbec doputovat, takže neměly možnost jeho protiústavnost namítnout, Poslanecká sněmovna by musela rozporovat výsledek své práce, jelikož byla hlavní právotvornou komorou, a Sněm Podkarpatské Rusi vznikl až za druhé republiky. Určitý potenciál snad skýtala iniciační kompetence Senátu jako v zákonodárném procesu se svými připomínkami eventuálně neúspěšné komory (vzdáleně podobný model bychom našli v Irsku), to by však Senát nesměl být setrvale kontrolován disciplinovanou vládní většinou: obdobné volební systémy a zásadně shodný volební termín vedly k obdobnému politickému složení obou sněmoven. Proto také Ústavní soud v závěrečné zprávě o své činnosti v roce 1931 opatrně naznačil možnost svého kompetenčního posílení,[15] jakkoliv bylo vzhledem k nevýlučné a "nárazové" povaze činnosti jeho členů zřejmé, že se vysoká míra pracovního zatížení od počátku nepředpokládala (např. předseda soudu Karel Baxa byl pražským primátorem,[16] soudci vysílaní vrcholnými soudy na nich i nadále působili a na Ústavním soudu tak trochu hlídali jejich zájmy).

Pro další výklad nemusí být bez významu připomenutí, že Ústavní soud čelil od samého počátku ignorování své autority decisními orgány, čemuž dále nahrálo několikaleté období jeho deaktivace v důsledku nenahrazení první vlny soudců soudci jinými po uplynutí jejich desetiletého funkčního období. O obojím ve své vynikající knize pojednává Tomáš Langášek.[17]

Vzhledem k opožděnému ustavení projednával Ústavní soud i již dávno účinná a sněmovnami potvrzená opatření Stálého výboru. Prvním z nich bylo opatření Stálého výboru č. 450/1920 Sb. z. a n., o inkorporaci Vitorazska a Valticka, jež sice v přezkumu obstálo pro nedosažení kvalifikované většiny pěti hlasů nutné pro jeho zrušení, přesto však podnítilo prostou většinu čtyř hlasů k formulování výhrady ke zmocnění vládě "by provedla v územích inkorporovaných všechna opatření, potřebná k zachování právního řádu, k zavedení řádné správy a řádného soudnictví a by vydala cestou nařizovací bližší předpisy k tomu směřující". Argumentem bylo, že zákonodárnou moc vykonává Národní shromáždění a nařízení podle § 55 ústavní listiny jsou možná pouze ku provedení určitého zákona a v jeho mezích, přičemž zde prováděný zákon chyběl. Šlo tedy o odmítnutí zákonodárné delegace většinou soudců, ač ne soudem jako takovým.

Tento právní názor velmi ostře a v osobním tónu kritizoval Jiří Hoetzel, tvůrce osnovy ústavní listiny a sekční šéf ministerstva vnitra, který delegaci zákonodárné moci vylučoval pouze u výslovných výhrad zákona, jinak ji přenechával úradku parlamentní většiny, která se může rozhodnout, že rezignuje na primární úpravu té či oné otázky a svěří ji vládě. Debata se vedla po delší dobu na stránkách odborného i denního tisku, Ústavní soud si opatřil dokonce posudky renomovaných zahraničních expertů, kteří se postavili za klíčovou tezi, že bez výslovného zmocnění nelze svěřenou pravomoc přenášet, což odpovídá rozdělení ustavující a ustavené moci i právnímu pojetí ústavy, jíž jsou ústavní orgány podřízeny. Vládní i parlamentní praxe však pokračovala ve vyjetých kolejích, a to i s odkazem na stanoviska Hoetzelova, přičemž k přezkumu dalších zmocňovacích zákonů neměl Ústavní soud po léta příležitost; judikatura obecných soudů nařízení přijímaná na jejich základě nikterak nezpochybňovala.[18]

Nedá se říci, že by český Ústavní soud nebyl předmětem kritiky, ba ani neplatí, že by jeho judikatura byla vždy bez výhrad následována (srov. jen celý seriál nálezů k soudcovským platům). Na rozdíl od svého předchůdce však měl vždy dostatek následných příležitostí svůj názor prosadit. Postupně budovaná autorita vedla k tomu, že i tak výbušná rozhodnutí, jakým bylo to v kauze Melčák, znemožnila politické moci se rozhodnutí nepodřídit. Prvorepublikový případ ukazuje, že soud narazil hned se svým prvním právním názorem, jakkoliv v atypickém procesním rámci, a tím na dlouhá léta skončil.

Ještě významnější, než přehlížení právního názoru většiny soudců, je případ deaktivace soudu nenavržením kandidátů na nové funkční období ze strany sněmoven a Sněmu Podkarpatské Rusi, respektive vlády jednající za něj.[19] Sněmovny se zkrátka neshodly - po pravdě řečeno se o to ani, navzdory občasným urgencím Kanceláře prezidenta republiky, příliš nepokoušely. Ústavní soud jim evidentně příliš nechyběl. Ke změně došlo až v roce 1937, kdy byly, i se zřetelem k přece jen se objevující veřejné kritice, návrhy podány, prezident republiky provedl jmenování, ale i pak trvalo dlouhé měsíce, než došlo ke kontrasignaci, předání jmenovacích dekretů a zahájení činnosti "druhého" Ústavního soudu, jež bylo ještě zkomplikováno úmrtím K. Baxy, předsedy Ústavního soudu od samého počátku, s nímž se počítalo i nadále. Od poslední schůze v říjnu 1931 uběhlo v době obnovení činnosti soudu v květnu 1938 téměř sedm let![20]

Časopis byl publikován v časopise Právník č. 11/2021. Pokračování je dostupné zde.


[1] Každá doba má své génie, uznané i zneuznané. Tím nejvíce zneuznaným géniem českých dějin byl nepochybně Jára Cimrman. Jedním z jeho důležitých doporučení, zachyceným v semináři k divadelní hře "Blaník", bylo snažit se o zapamatovatelná výročí. Kdyby této poučky byli pamětlivi zakladatelé československého ústavního soudnictví a činnost nové instituce započali místo v listopadu 1921 až s počátkem roku 1922, nemuseli jsme se omezit spíše na skicu než na důkladný rozbor, majíce na psaní o dva měsíce více.

[2] Narážíme tím na Verdrossovu koncepci tzv. hraničního orgánu, o níž u nás píše P. Holländer. Hraniční orgán je právním řádem zřízený a jím vázaný, představuje však poslední instanci, nad níž není nikdo, kdo může vyslovit případnou protiprávnost jejích postupů a sankcionovat ji. Právní závazek se tak mění na závazek spíše morální, na apel. Srov. HOLLÄN- DER, P. Filosofie práva. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 40-41. Není to přístup nepodobný přemýšlení o suverénu jako předělu mezi systémem - řádem a jeho okolím, které je poměrně časté v německé ústavní teorii 20. století (C. Schmitt, E.-W. Böckenförde, D. Grimm).

[3] FRIEDRICH, C. J. Constitutional Government and Politics: Nature and Development. New York - London: Harper and Brothers Publishers, 1937 (reprint 2011), s. 170-171.

[4] BÍLKOVÁ, V. O strážci ústavy a podstatě práva - spor Hanse Kelsena a Carla Schmitta. Acta Universitatis Carolinae - Iuridica. 2017, roč. 63, č. 4, s. 83.

[5] K tomu v nejnovější české literatuře SMEKAL, H. - BENÁK, J. a kol. Mimoprávní vlivy na rozhodování českého Ústavního soudu. Brno: Masarykova univerzita, 2021, s. 121-122.

[6] Kompetenční katalog rakouského soudu se ustaloval postupně, od počátku roku 1919: nejdříve získal kompetence starorakouského Říšského soudu, následně mu byl svěřen přezkum ústavnosti zemských zákonů, další krok představoval přezkum ústavnosti zákonů spolkových. S dalšími odkazy na specializovanou literaturu viz KUKLÍK, J. Příběh československé ústavy 1920. Praha: Karolinum, 1920, s. 183.

[7] Bill of Rights z roku 1689 také v čl. 9 zapovídá žalování nebo zpochybňování svobody projevu, obsahu rozprav nebo jednání parlamentu u "jiného soudního dvora". Ostatně i první doložené úřední užití pojmu "parliament" je k roku 1236 údajně vázáno na výkon soudních funkcí - viz HOFMANN, W. - RIESCHER, G. Einführung in die Parlamentarismustheorie. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1999, s. 1. Tíž autoři připomínají i častokráte citovanou sentenci z doby Jindřicha VIII., podle níž je královský majestát nejvyšší ve středu parlamentu, jehož členové jsou údy politického tělesa s hlavou, jíž je král. Útok na každého člena sněmovny je útokem na krále i celek parlamentu (Court of Parliament). Prerogativa tohoto soudu (parlamentu) je tak rozsáhlá, že všechny akty a procesy vzešlé z nižších soudů musejí být pozastaveny a postoupeny tomu nejvyššímu. Ibidem, s. 30. Dnes, po dílčí reformě Sněmovny lordů a zřízení samostatného Nejvyššího soudu, už je vše jinak.

[8] FILIP, J. In: BAHÝĽOVÁ, L. - FILIP, J. - MOLEK, P. - PODHRÁZKÝ, M. - SUCHÁNEK, R. - ŠIMÍČEK, V. - VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1019-1020.

[9] C. Jabloner, přední znalec Kelsenova díla, však poukazuje na to, že v rakouském případě byla prvotním impulsem pro ústavní soudnictví spolková povaha státu, v němž je třeba mechanismů a institucí pro řešení kompetenčních sporů. Derogace norem k tomu byla spíše doplňkem. Srov. JABLONER, C. Právní teorie a ústavní legislativní proces. Acta Universitatis Carolinae - Iuridica. 2017, roč. 63, č. 4, s. 36. Jablonerovo tvrzení zcela obstojí na pozadí informace o postupném budování funkcí soudu (viz výše). Ostatně celé kelsenovské číslo je velmi pěkné a užitečné. Z našeho úhlu pohledu je potřeba vyzdvihnout především stati V. Bílkové (O strážci ústavy a podstatě práva - spor Hanse Kelsena a Carla Schmitta) a P. Ondřejka (Polemika o strážci ústavy v kontextu současných debat o dělbě moci).

[10] Srov. též OSTERKAMP, J. Ústavní soudnictví v meziválečném Československu. Právník. 2007, roč. 146, č. 6.

[11] Vezmeme-li v úvahu, že se ústavy vcelku tradičně člení na tři části, tj. preambuli, organizační část a lidskoprávní katalog, vymykáme se v tom poněkud už tradičně. V prozatímní ústavě není ani preambule ani lidskoprávní katalog. Ústavní listina zahrnuje specifický uvozovací zákon, což je technika, jež se znovu vrátila při přijímání federální Listiny základních práv a svobod, a to včetně dílčí obsahové shody (pozbytí platnosti rozporných zákonů). Ústava 9. května klade mezi preambuli (prohlášení) a "Podrobná ustanovení ústavy", členěná na paragrafy, zvláštní "Základní články ústavy". Současná Ústava nezahrnuje lidskoprávní katalog, vypomáhá si vtažením Listiny základních práv a svobod do ústavního pořádku. Paradoxně tak jediná ústava, která z hlediska formální systematiky odpovídá standardu, je socialistická ústava z roku 1960, jež se ovšem v mnoha jiných ohledech od ústavních standardů vzdaluje.

[12] Na rozdíl od meziválečného úzu označujeme konkrétní ústavní orgány velkým písmenem.

[13] KUKLÍK, J. Příběh československé ústavy 1920.

[14] LANGÁŠEK, T. Ústavní soud Československé republiky a jeho osudy v letech 1920-1948. Plzeň. Aleš Čeněk, 2011, s. 73.

[15] Ibidem, s. 102 a 123.

[16] Na této skutečnosti je snad nejlépe vidět rozdíl vnímání ústavních soudů tehdy a dnes. Zatímco v současnosti jsou pravidelně rozebírána veřejná vystoupení předsedy Ústavního soudu Pavla Rychetského, jestli už nejsou příliš politická, první předseda prvorepublikového Ústavního soudu Karel Baxa byl aktivním politikem nacionálního zabarvení - primátorem hlavního města a druhý předseda Ústavního soudu Jaroslav Krejčí se stal dokonce souběžně ministrem spravedlnosti.

[17] LANGÁŠEK, T. Ústavní soud Československé republiky a jeho osudy v letech 1920-1948, s. 74 an., s. 125 an.

[18] Srov. též KYSELA, J. Zákonodárství bez parlamentů. Delegace a substituce zákonodárné pravomoci. Praha: Právnická fakulta UK, 2006, kap. desátá.

[19] Ústavní soud čítal sedm soudců a sedm náhradníků. Vždy po dvou volila pléna Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, tři členy, včetně předsedy, jmenoval prezident republiky. Vybíral je z trojnásobného počtu kandidátů navržených Poslaneckou sněmovnou, Senátem a Sněmem Podkarpatské Rusi, případně vládou, dokud se Sněm neustaví. Politické orgány očekávaly, že prezident republiky jmenuje kandidáta uvedeného na jejich seznamu na prvním místě. Posledně uvedené, konvenční, omezení diskrece bychom našli také při výběru kandidáta na předsedu kanadského Senátu při jeho jmenování generálním guvernérem. Zdá se ovšem, že v současnosti se už terno neužívá a jmenování se odehrává na základě "rady" předsedy vlády.

[20] Jen pro srovnání: rakouský ústavní soud skončil při autoritativní transformaci režimu v roce 1933. Podle R. Procházky shledal protiústavnost zákonů v 16 případech a celkově měl značný vliv na rakouské právo. Viz PROCHÁZKA, R. Mission Accomplished. On Founding Constitutional Adjudication in Central Europe. Budapest - New York: Central European University Press, 2002, s. 293.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Související články

Další články