Obligatorní versus fakultativní dávka
Nemocenské je obligatorní peněžitou dávkou poskytovanou v rámci systému nemocenského pojištění, jejímž hlavním cílem je náhrada započitatelného příjmu, který po splnění zákonných podmínek náleží pojištěnci, jenž byl uznán dočasně práce neschopným či mu byla dle zákona o ochraně veřejného zdraví nařízena karanténa a tento stav trvá déle než 14 kalendářních dnů (příp. v období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 déle než 21 kalendářních dnů). Pro komplexnost je třeba uvést, že v období prvních čtrnácti dnů nenáleží zaměstnanci dávka nemocenského, ale dle zákoníku práce náhrada mzdy hrazená zaměstnavatelem s výjimkou prvních tří pracovních dnů, kdy tato náhrada vyplácena není.
Obligatornost poskytování této dávky je omezena podpůrčí dobou, která je časově ohraničena od 15. kalendářního dne trvání dočasné pracovní neschopnosti či nařízené karantény až do skončení tohoto stavu, avšak trvá nejdéle 380 kalendářních dnů ode dne jejího vzniku. Po uplynutí uvedené maximální možné podpůrčí doby přestává být při splňování zákonných podmínek nárok na tuto dávku obligatorní, ale naopak se již jedná o nárok fakultativní, neboť je dávka vyplácena pouze na základě individuálního správního rozhodnutí, jemuž musí předcházet žádost pojištěnce. Po přesáhnutí podpůrčí doby se tedy začíná jednat o nenárokové plnění, které bude omezeno na dobu stanovenou v příslušném rozhodnutí na základě vyjádření posudkového lékaře orgánu nemocenského pojištění a za současného splnění podmínky, kdy lze očekávat, že pojištěnec v krátké době nabude pracovní schopnosti, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti, nejdéle však po dobu 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby, po kterou je nemocenské vypláceno obligatorně. V rámci těchto „dalších nenárokových“ 350ti dnů lze výplatu prodlužovat i opakovaně, každé individuální posouzení však nesmí překračovat dobu delší než 3 měsíce.
Správní rozhodování
Okamžik „předělu“ mezi obligatorním a fakultativním nárokem na dávku nemocenského představuje prostor pro rozhodování správního orgánu a z hlediska pojištěnce je rozhodováno o jeho právech. Za předpokladu, že nebude pojištěnci po uplynutí podpůrčí doby tato dávka dále poskytována, dochází v rozhodovací praxi ke dvěma situacím. V první z nich posudkový lékař orgánu nemocenského pojištění určí, že pojištěnec již nabyl pracovní schopnosti a dočasnou pracovní neschopnost tak ukončí. V situaci druhé, kdy posudkový lékař stanoví, že poškození zdraví vykazuje trvalý či dlouhodobý charakter, bude při splnění zákonných podmínek pojištěnci náležet jiný druh dávky sociálního pojištění, kterým je invalidní důchod. Lékařské vyjádření představuje z hlediska správního rozhodování závazný podklad, kterým je správní orgán vázán a nemůže tak z jeho strany docházet ke zcela volnému správnímu uvážení. Zůstává samozřejmě otázkou, zda individuální lékařský posudek nevykazuje právě charakteristické znaky týkající se volného uvážení, na jehož základě je rozhodováno o právech a povinnostech pojištěnce. Lze se setkat s častými argumentacemi, že příslušným rozhodnutím správního orgánu nedochází k zásahu do základních lidských práv stanovených Listinou základních práv a svobod, neboť práceschopný pojištěnec již nadále nepotřebuje zajistit touto dávkou a v případě delšího trvání tohoto stavu mu náleží právo na přiznání dávky jiné. V tomto smyslu bylo až doposud pojištěnci umožněno využít opravných prostředků pouze v rámci správního řízení, avšak rozhodnutí v této věci byla zákonem o nemocenském pojištění přímo vyloučena ze soudního přezkumu správními soudy.
V prvním stupni v této věci rozhoduje příslušná okresní správa sociálního zabezpečení, jejíž rozhodnutí vychází ze závazného stanoviska posudkového lékaře. Pojištěnec je oprávněn proti tomuto rozhodnutí podat odvolání, ve kterém uvede spatřované námitky a na jehož základě je okresní správa sociálního zabezpečení povinna vyžádat si opětovné vyjádření lékaře posudkové služby, zda na svém původním stanovisku trvá a zda nejsou dány důvody k jeho změně. Není-li odvolateli v tomto stadiu řízení plně vyhověno prostřednictvím tzv. autoremedury, je spisový materiál včetně stanoviska okresní správy předán České správě sociálního zabezpečení, která představuje nadřízený odvolací orgán. Na úrovni druhé instance opět dochází k posouzení zdravotního stavu odvolatele a na základě nového odborného lékařského vyjádření je ve věci rozhodováno. Fakticky tak dochází k posuzování zdravotního stavu celkem třikrát, dvakrát na úrovni okresní správy sociálního zabezpečení a potřetí na úrovni odvolacího orgánu. V případě umožnění soudního přezkumu rozhodnutí by muselo opětovně dojít k posouzení zdravotního stavu pojištěnce, který by byl podroben odborné kontrole již počtvrté.
Vyloučení soudního přezkumu aneb když se do toho vloží Ústavní soud
V tomto směru bylo uvažováno jako o dostatečném odborném posouzení na úrovni správního řízení a přezkum ve správním soudnictví byl tak ustanovením § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění vyloučen, protože zde zákonodárcem nebyl spatřován zásah do základních lidských práv, zejména ve vztahu k výše uvedeným situacím, ke kterým v praxi dochází. Ostatně záměr zákonodárce byl v souladu s ustanovením § 70 písm. d) soudního řádu správního, dle něhož jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu jejichž vydání výlučně závisí na posouzení zdravotního stavu osob pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti. Uvedené procesní ustanovení bylo na základě judikatury Ústavního soudu vyloženo rozšiřujícím způsobem, který dále stanovuje, že se zároveň tyto úkony nesmějí dotýkat základních práv a svobod zaručených Listinou. Z hlediska uvedené argumentace dospěl ke stejnému závěru v souvislosti se svou činností v řízení o kasační stížnosti i Nejvyšší správní soud, dle něhož představuje ustanovení vylučující soudní přezkum rozpor s ústavním pořádkem a učinil proto návrh Ústavnímu soudu, aby problematickou část zákona o nemocenském pojištění zrušil, neboť se dotýká ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, které zaručuje právo každému, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím orgánu veřejné správy zkrácen na svých právech, obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Ze soudní pravomoci však nesmí být vyloučeno přezkoumávání správních rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, kterým právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny jistě je. Ústavní soud při rozhodování v této věci konstatoval, že uvedené ustanovení čl. 36 odst. 2 vystupuje jako ustanovení speciální ve vztahu k ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny a zejména ve vztahu k ustanovení čl. 4 Ústavy. Vyloučení rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby ze soudního přezkumu tak odporuje výhradní soudní pravomoci v oblasti základních lidských práv a svobod zakotvené na ústavní úrovni.
Není tedy rozhodující, ke kterému konkrétnímu základnímu právu se individuální správní akt vztahuje, neboť ustanovení druhé věty čl. 36 odst. 2 Listiny nevymezuje žádná konkrétní „privilegovaná“ lidská práva a svobody, nečiní mezi nimi rozdíly a tedy nevytváří žádnou stupnici důležitosti základních práv, proto je toto ustanovení nutné vztahovat na veškerá práva zakotvená v Listině. V posuzované věci se tedy nejedná o samostatnou otázku práva na přiměřené hmotné zabezpečení v důsledku nezpůsobilosti k práci, jak by se mohlo na první pohled zdát, ale jedná se o otázku záruky práva na soudní přezkum pro každého, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím orgánu veřejné správy zkrácen na svých zaručených právech. Ač jsou výše uvedené praktické argumenty týkající se několika odborných lékařských prohlídek a již nadbytečného případného přezkumu jistě na místě, směřují pouze k otázce sociálních práv, avšak netýkají se práva na soudní přezkum, které zákonodárcem nesmí být prostřednictvím zvláštních zákonů obcházeno a jeho pohledem musí být na tuto věc také nahlíženo.
Derogací ustanovení § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění Ústavní soud umožňuje řádnou aplikaci základních procesních práv, která se akcesoricky váží k uplatňování jiných, Listinou stanovených, základních práv. V neposlední řadě je na místě ztotožnit se s argumentací Ústavního soudu, že i přes skutečnost, kdy v rámci rozhodování o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby vzniká správnímu orgánu jen minimální prostor pro správní uvážení a je striktně vázán odborným lékařským vyjádřením, mohou bez ohledu na odbornou stránku tyto věci vykazovat znaky nezákonnosti, zejm. pokud např. odborné vyjádření vydal posudkový lékař, který k tomu nebyl oprávněn či posudek obsahoval tvrzení v rozporu se skutečným stavem. Z tohoto pohledu je již nutné a zcela žádoucí zajistit účastníkům řízení právo na soudní ochranu.
Na základě rozhodnutí Ústavního soudu nově vzniká pojištěncům možnost brojit proti správnímu rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby mimo správní řízení v rámci správního soudnictví, a tyto žaloby již soudy nebudou odmítat jako tomu bylo doposud. Bude jistě zajímavé sledovat statistiky těchto řízení, zda budou v rozhodovací agendě vykazovat zásadní nárůst či touto nově nastalou situací bude rozhodovací činnost zasažena jen minimálně.
Diskuze k článku ()