Nakolik by mělo být postavení státního zastupitelství zakotveno přímo v ústavě? Je třeba zmínit, že jak Prozatímní ústava, tak i Ústavy z let 1920 a 1948 o orgánech veřejné žaloby v podstatě nehovořily. Teprve Ústava z roku 1960 měla hlavu nazvanou Soudy a prokuratura. Konkrétně: podle jejího článku 105 měl generálního prokurátora jmenovat a odvolávat prezident, odpovědný však měl být Národnímu shromáždění. Jak ostatně ve svém článku konstatuje Zdeněk Koudelka, pokud jde o rozsah ústavní úpravy státního zastupitelství, obvykle zahrnuje právě jen ono ustanovení generálního prokurátora či nejvyššího státního zástupce do funkce.[1] V tomto smyslu představuje jednu z výjimek naše současná právní úprava, kdy se ústava ve svém jediném článku (osmdesátém), který se ke státnímu zastupitelství vztahuje, věnuje jeho účelu, postavení a působnosti, zatímco otázku jmenování nejvyššího státního zástupce přenechává k upravení obyčejnému zákonu.
Pokud jde o zahraniční řešení této otázky, Jaroslav Fenyk je člení do tří různých skupin.[2] Zmíněný autor hovoří o státech, kde je postavení orgánů veřejné žaloby zakotveno v části ústavy pojednávající o soudní moci (zde jako příklad uvádí Belgii, Francii, Itálii, Nizozemí, Portugalsko, Řecko a Španělsko), kde mají tyto orgány postavení „sui generis“ (autor zmiňuje Irsko, Švédsko) a nakonec, kde tato oblast není ústavou upravována (dle autora se jedná o Dánsko, Finsko, Lucembursko, Německo, Rakousko a Velkou Británii). S ohledem na takto širokou škálu různých postojů uplatňovaných ve vyspělých, demokratických státech, můžeme konstatovat, že nastolená otázka bude mít jen sotva nějaké jednoznačné řešení – každý ze zmíněných přístupů si spolu s sebou asi ponese určité výhody a nevýhody. Pokusme se je tedy zanalyzovat s přihlédnutím k českému prostředí.
Jako jeden z prvních se k problematice ústavního zakotvení orgánů veřejné žaloby vyjádřil František Zoulík. Podle jeho názoru tyto orgány (představují-li jen veřejného žalobce a zástupce státu v některých dalších věcech) nemají přímou ústavní vazbu a proto ani nemusí být jejich postavení v ústavě přímo vyjádřeno.[3] Poněkud odlišný názor však zastává např. Milan Tomeš, který napsal, že: „Zařazení státního zastupitelství přímo do Ústavy je příznačné, signalizuje zásadní význam takového orgánu.“[4]
Odpověď na danou otázku opět poměrně úzce souvisí s postavením, které státnímu zastupitelství v rámci systému dělby moci přisuzujeme. Pokud jej vnímáme jako součást moci výkonné, není skutečně jeho ústavní zakotvení nezbytně zapotřebí. Pokud jsme však nakloněni pojímat státní zastupitelství jako orgán „sui generis“, jeví se jeho ústavní zakotvení jako nezbytné. Obecně však můžeme říct, že ústavní úprava oproti běžné zákonné úpravě přece jen poskytuje o trochu větší jistotu a o něco omezuje možnost přizpůsobovat upravovanou problematiku aktuálním politickým vlivům a cílům. Z tohoto hlediska se jeví jako vhodnější přidržet se určité ústavní úpravy postavení státního zastupitelství i tehdy, pokud dospějeme k názoru, že je orgánem moci výkonné.
Spolu s otázkou, zda je ústavní zakotvení postavení státního zastupitelství nutné, souvisí též otázka, nakolik je vhodné přidržet se jeho stávající formulace v naší Ústavě. K tomuto problému se vyjádřil především Zdeněk Koudelka. Zmíněný autor poukazoval zejména na obtížnost, s jakou se ústavní zákony v posledních letech prosazují, a dále na to, že v tomto případě není ani takové zakotvení nezbytně zapotřebí, jelikož: „Pokud lze právně dosáhnout určitého cílového stavu zákonem, je nutné tak činit tímto způsobem, nikoli bobtnáním ústavy.“[5] Je však vhodné dodat, že právě rozšíření ústavní úpravy vztahující se ke státnímu zastupitelství by bylo možno vnímat jako výrazný signál narůstajícího významu tohoto orgánu a mohlo tak přispět i k omezení potencionálních tlaků ze strany jiných státních orgánů, zejména exekutivou.
Závěr
Jaké jsou tedy závěry, k nimž jsme v průběhu tohoto souboru článků dospěli? V první řadě si musíme uvědomit, jak velký a zásadní význam má naše samotné uvažování o postavení státního zastupitelství v systému dělby moci. Právě od něj by se totiž mělo všechno ostatní odvíjet, a to včetně řešení mnoha konkrétnějších otázek, souvisejících například s jeho personální správou.
Státní zastupitelství můžeme v zásadě chápat dvěma hlavními způsoby – jako orgán, který je součástí moci výkonné, třebaže je jako takový stále velmi specifický, anebo jako orgán „sui generis“, tedy svého druhu, který stojí mimo všechny tři běžně uznávané moci. Obě řešení jsou bezesporu možná a legitimní, třebaže zejména to druhé může někdy vzbuzovat určité rozpaky. Musíme však mít na paměti, že ani systém dělby moci, který bere v úvahu především moci tři, neodráží žádnou odvěkou pravdu, nýbrž je odrazem určitého praktického účelu – účelu, který vyplynul z potřeb každodenního lidského života, jakou může být například touha po jistotě spravedlivé vlády, jež má vždy na prvním místě veřejný zájem. Pokud se tedy například ukáže, že ani systém dělby moci s ní není úplně vždy v souladu, není ji schopen pokaždé zajistit s dostatečnou efektivitou, je nutné jej změnit. Nakonec, vždy když uvažujeme o provedení nějaké změny, měli bychom mít jasnou představu o jejím účelu a především o účelu orgánu, kterého se týká. To platí právě tak pro státní zastupitelství, jako pro kterýkoliv jiný státní orgán.
Jako vhodné lze shledat v souvislosti se státním zastupitelstvím provedení zejména těch změn, které posílí jeho samostatnost na ostatních složkách moci výkonné a povedou k neustálému zlepšování, pokud jde o plnění jeho úkolů. V tomto smyslu je možno pokládat za pozitivní snahy po větší rozpočtové samostatnosti soustavy státního zastupitelství, úpravě některých otázek personální správy směrem k menší zaangažovanosti vlády, resp. ministra spravedlnosti a větší zaangažovanosti prezidenta republiky. Kladně můžeme hodnotit též i úsilí po vytvoření takového ústavního zakotvení, které by odpovídalo významu a důležitosti tohoto úřadu.
Ať už však budeme nahlížet na státní zastupitelství jakýmkoliv způsobem, musíme si především pamatovat, že i právu jsou nastaveny určité meze, a že ani dokonalá právní úprava samotná nic nezmůže, pokud nebude doprovázena snahou po čestném a spravedlivém jednání ze strany každého na věci zúčastněného jednotlivce.
[1] KOUDELKA, Zdeněk. Změny postavení státního zastupitelství. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12. s. 59.
[2] FENYK, Jaroslav. Úvaha o ústavním postavení českého státního zastupitelství. In Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. s. 327.
[3] ZOULÍK, František. Poznámky k postavení prokuratury. Právní praxe. 1993, č. 3. s. 165.
[4] TOMEŠ, Milan. Ústavní postavení státního zastupitelství – zamyšlení nad základními principy jeho činnosti. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12. s. 86.
[5] KOUDELKA, Zdeněk. Změny postavení státního zastupitelství. Státní zastupitelství. 2008, roč. VI., č. 11 – 12. s. 58.
Diskuze k článku ()