Ochrana oznamovatelů dle zákona o ochraně oznamovatelů

Česká republika měla na transpozici Směrnice lhůtu do 17. prosince 2021. Protože však lhůta uplynula již před více než rokem a půl, Směrnice se stala přímo závaznou pro všechny tzv. povinné subjekty. Od 1. srpna 2023 nabyl účinnosti Zákon, a tak Směrnice již není přímo aplikovatelná.

Smyslem Směrnice a nově i Zákona je právně ukotvit tzv. whistleblowing, tj. ochranu osob, jež nejsou lhostejné vůči tomu, co se děje v jejich okolí a chtějí tak na různé nepravosti upozornit příslušné instituce. Je důležité zdůraznit, že hlavní principem nové právní úpravy je ochránit dobrověrného oznamovatele před případnými odvetnými opatřeními ze strany zaměstnavatele, například pokud by se chtěl nepohodlného zaměstnance zbavit výpovědí apod. Co se týče ochrany identity oznamovatele, tato je zachována a je na ni kladen velký důraz. Nicméně v případě vyhodnocení důvodného a věrohodného oznámení, kdy může být celá věc předána orgánům veřejné moci, mají tyto orgány ze zákona oprávnění sdělení identity oznamovatele požadovat.[1] 

Zákon představuje kompromis mezi minimalistickou, a naopak přehnaně důraznou úpravou této problematiky. Například v oblasti okruhu oznamovaných jednání přibyly v Zákonu i trestné činy a vybrané přestupky – takové, za něž hrozí pokuta, jejíž horní hranice je minimálně 100 tis. Kč.[2]

Naopak Zákon na rozdíl od Směrnice neukládá povinnost zabývat se oznámeními anonymních oznamovatelů, respektive stanoví, že oznámení obsahuje údaje o jménu, příjmení a datu narození, nebo jiné údaje, z nichž je možné dovodit totožnost oznamovatele, a zároveň ukládá povinnost presumovat, že tyto údaje poskytnuté oznamovatelem jsou pravdivé.[3] Anonymní oznamování mohlo být ze strany zaměstnavatelů vnímáno jako riziko zneužití systému. Není však vyloučeno, aby povinné subjekty vnitřním předpisem příjem anonymních oznámení umožnily. Záruka anonymity může přispět ke snížení obav z odvetných opatření ze strany zaměstnavatele, oproti tomu uvádění osobních údajů by mohlo potencionální oznamovatele odradit.[4] Avšak anonymní oznámení mohou představovat potenciální nebezpečí zneužití vnitřního oznamovacího systému pro irelevantní nebo nepravdivá oznámení. Dále může umožnění podání anonymních oznámení znamenat vyšší počet přijatých oznámení, nikoli však nutně relevantních. Anonymita oznámení má tendenci způsobovat možné obtíže v rámci prověřovacího procesu oznámení, hlavně v případě, že po podání anonymního oznámení je nesnadné s oznamovatelem komunikovat, žádat o doplnění či vysvětlení skutečností a důkazů atd. K tomu je potřeba uvést, že v případě anonymního oznámení není ochrana oznamovatele fakticky možná, a to alespoň ne do chvíle, než vyjde totožnost oznamovatele najevo, typicky v trestním řízení. Problematická také může být skutečnost, že každému oznamovateli musí povinný subjekt zaslat vyrozumění, což vytváří potenciál zneužití například novinářem, který se tak může dozvědět některé informace, které by prostým dotazem, či dotazem podle zákona o svobodném přístupu k informacím[5] nezískal.

Poměrně široce vymezuje Zákon také okruh povinných subjektů, tj. osob, jež jsou povinny oznamovací systém pro přijímání oznámení podle Zákona zavést. Jsou jimi mimo jiné veřejní zadavatelé podle zákona o zadávání veřejných zakázek[6] s výjimkou obcí s méně než 10 tis. obyvateli.[7] Tato výjimka vychází přímo ze Směrnice.[8] Zdá se, že Směrnice, resp. dnes Zákon zcela pozapomněli na tzv. městské části a městské obvody územně členěných statutární měst,[9] kterých je v České republice 7[10] z celkových 26 statutárních měst, a Prahy.[11] Logickým výkladem je možné dovodit, že vyjmutí obcí s méně než 10 tis. obyvateli mohlo být vedeno úvahou českého a potažmo i evropského zákonodárce nezatěžovat malé samosprávy, tj. jejich malé obecní úřady, další agendou. U městských částí a městských obvodů by mělo být argumentem a simili postupováno stejně, neboť z materiálního hlediska není mezi malými městskými částmi a městskými obvody a malými obcemi v této oblasti skoro žádného rozdílu.

Velmi dobrým příkladem je Praha a její městská část Praha 4, která se svými více než 100 tis. obyvateli může hravě konkurovat i krajským městům jako Olomouc, Liberec či Pardubice. Na opačném konci pak stojí tzv. malé městské části, jako například městská část Praha – Nedvězí, v níž žije pouze asi 400 obyvatel. Takže kdyby byla tato městská část samostatnou obcí, je povinnosti dle Zákona zproštěna. Takto bude muset oznamovací systém zavést, čímž se jí zcela jistě zvýší její administrativní zátěž, která může být i u dalších menších pražských městských částí organizačně, finančně a také personálně „komplikovaná“.

Ministerstvo spravedlnosti nabízí jako potenciální řešení tohoto problému pouze možnost sdílet vnitřní oznamovací systém městskými částmi mezi sebou, či využít oznamovací systém zavedený jiným subjektem, například magistrátem daného statutárního města či hl. m. Prahy a odkazuje přitom na úpravu v Zákoně, jež se ovšem týká obcí.[12] Nezbývá tak než posečkat, jak se k tomuto problému postaví praxe a především judikatura. Využití externích subjektů, tím méně komerčních, které by danou službu vnitřního oznamovacího systému pro městské části zajišťovaly, se nejeví jako praktické.

Další změnou zákonné úpravy proti Směrnici je možnost (využití výjimky předpokládané Směrnicí[13]) vyloučení přijímání oznámení od osob, které nevykonávají pro povinný subjekt práci nebo jinou obdobnou činnost, jako dobrovolnickou činnost, odbornou praxi a stáž.[14] Ač se to pro právní teoretiky může zdát nevhodným omezováním přístupu k oznamovacímu systému a tím omezením cenného zdroje informací,[15] je důležité si uvědomit, že v případě, kdy povinný subjekt ponechá možnost externího oznamování pro subjekty, které jsou například pouze v dodavatelsko-odběratelském vztahu k povinnému subjektu, je nutné mít uvedeny kontakty na příslušné osoby formou, jež umožní dálkový přístup, resp. je volně přístupná veřejnosti, neboť v případě velkého povinného subjektu, jenž spolupracuje s desítkami, ba i stovkami dodavatelů a odběratelů, je naprosto nereálné (finančně a hlavně časově a organizačně nákladné) poskytnout údaje k vnitřnímu oznamovacímu systému pouze interní cestou. Při zveřejnění kontaktů příslušných osob se však povinný subjekt vystavuje podle názoru autora velmi vysokému riziku, že vnitřní oznamovací systém bude (zne)užit, ať už vědomě či nevědomě, k podávání naprosto bezpředmětných oznámení (často jen běžných stížností či kritiky povinného subjektu), která mohou být naopak vyhodnocena jako křivé obvinění.

V praxi jsou velmi často oznámení, stížnosti atd. označovány jako protikorupční, avšak po zhodnocení celkového skutkového i právního stavu je nutné věc uzavřít jako nedůvodnou z důvodu absence korupčního jednání. Mnozí oznamovatelé, stěžovatelé aj. si totiž případné nevyhovění své žádosti, nabídky nebo dotazu ze strany povinného subjektu, na něž mají dle svého názoru zcela jasné a nezcizitelné právo (ačkoli faktický stav věci tomu neodpovídá), vykládají jako naprosto jasný případ korupčního jednání.

Výše uvedené není myšleno jako bezbřehá kritika Směrnice a nově přijatého Zákona. Je však nutné se na novou právní úpravu dívat realisticky. Až čas, tedy praxe a z ní vyvstanuvší budoucí soudní spory a s tím související nové judikáty vrcholných soudů, a to nejen v České republice, ale v celé Evropské unii, ukáže, zda je současná úprava vyhovující. Pak ji bude možné zhodnotit bez počátečních emocí, které řadu nových právních norem často provázejí.

---